中國儲能網(wǎng)訊：習慣上，當面臨某種問題、探究解決方案的時候，人們通常傾向于去尋找單一性的、決定性的因素，以更有效率地解決問題。當下，面臨“霧霾”帶來的心理與生理 上的負面影響，這種思維方式受到了越來越多的挑戰(zhàn)。因為人們發(fā)現(xiàn)：造成“霧霾”的原因眾多，僅就能源方面而言，交通擁堵、油品質(zhì)量、燃煤污染等都是顯著的因素。并且，沒有任何一種污染物起決定性作用，但是卻都是重要的“禍端”，“抓牛鼻子”有點無處可抓。此種情況下，“多管齊下”、“綜合治理”是人們迅速與自然關(guān)系的反應。筆者以“如何減少燃煤污染”為例，討論一下何謂“綜合治理”。
減少燃煤污染存在
多種途徑、技術(shù)可供選擇
如果能在末端實現(xiàn)各種污染物的零排放，那么從整體上看，煤炭就是“零排放綠色能源了。”事實上，煤炭清潔化利用一直是解決“臟”煤炭問題的途徑，也存在著從煤炭洗選、加工到轉(zhuǎn)化的眾多技術(shù)路線，包括煤多聯(lián)產(chǎn)、煤化工中提高排放標準等。如果從減少煤炭使用的角度看，提高煤炭利用效率（比如采用更先進的IGCC代替?zhèn)鹘y(tǒng)亞臨界機組），降低使用煤炭的活動水平（比如以分布式供暖代替集中供暖，關(guān)停鋼鐵產(chǎn)能以減少焦炭需求），進行燃料替代（用天然氣代替煤炭）等，可供選擇非常多。所有這些途徑與技術(shù)如果采用，對減緩霧霾都將是有效的。
那么，問題的關(guān)鍵是：從哪個角度、哪個技術(shù)入手最合適，這需要我們有一個共同的思維方式。
要實現(xiàn)既定的治霾目標，在存在多種選擇的情況下，成本最小的減排方案顯然應是政策與行動最優(yōu)先的著力點，然后是成本次小的，逐級擴大。這就是經(jīng)濟學一般理論上講的成本有效性，這是能夠保證推行一項政策的收益大于支出，也就是具有效率的必要條件。就霧霾問題而言，不同的途徑與技術(shù)的成本排序如何呢？可以結(jié)合技術(shù)的現(xiàn)狀進行分析與比較。就目前的討論而言，關(guān)停煤炭的散燒取暖被普遍認為減排成本最低，因為其排放強度可能是大型電廠的上百倍到幾千倍。這一點基本是共識。但是，從有些技術(shù)的角度來比較，結(jié)論就不是那么顯然了。其主要原因是，我國價格信號的傳導還很不順暢，不同部門、不同地區(qū)面臨著太多“特定”的價格體系。
比如東部地區(qū)要實現(xiàn)減排，到底是本地進一步提高排放集約度，還是通過將污染轉(zhuǎn)移到西部，輸電實現(xiàn)減排更合適的問題。本地進一步提高集約度，意味著成本的上升，并且由于既有標準（比如電廠）已經(jīng)很高，其進一步提升的難度很大，但是輸電同樣面臨著西部增加排放損失、長距離輸送高損耗帶來的成本增加等問題。這就需要細致的經(jīng)濟分析。
實現(xiàn)政策目標的政策工具
傳統(tǒng)上，我國習慣上采用“命令-控制”型的治理模式，最主要的方式就是目標的逐層分解考核，對政策目標與政策工具的區(qū)分需要并不強烈。但是，隨著市場體系的建立，企業(yè)作為自主經(jīng)營主體地位的取得，“目標的分解與考核”的效果越來越差，而且與“減少政府對微觀經(jīng)濟”干預的目標相矛盾。這一情況下，如何通過適當?shù)恼吖ぞ?，實現(xiàn)既定的政策目標，就有探討的必要。
傳統(tǒng)上，政府可以采用的產(chǎn)業(yè)政策工具有兩大類，即稅收政策與財政政策，也就是通過“稅”與“補貼”的方式去改變市場的價格信號，從而對市場參與者的行為產(chǎn)生政府期望方向的引導，以最終實現(xiàn)目標?！芭欧?貿(mào)易”體系對排放總量進行了限制，理論上具有與相應排放稅政策相同的政策效果。
典型的例子比如電力短期競價市場。市場價格的形成，在于各發(fā)電廠商基于自身的可變成本報價，最終滿足需求的“邊際廠商”的報價形成市場價格，而其他廠商獲得相應的“租金”。一般情況下，天然氣的價格要遠大于煤炭，因此天然氣發(fā)電比煤電廠更有可能成為“邊際廠商”，無法獲得較大的市場份額與利用率。但是，煤電廠的排放比天然氣電廠大，這一結(jié)果無疑將會增大環(huán)境的負擔。如果這一結(jié)果并非政府決策者所期望的，那么通過加征碳稅，在一個足夠高的水平下，煤電廠與天然氣電廠的這種排序就有可能倒轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)決策者降低污染物排放的正常目標。
這是歐盟建立碳交易市場，以促進能源轉(zhuǎn)型的理論與政策背景。但是，現(xiàn)實的發(fā)展超出了政策設計者的預期，經(jīng)濟增長的乏力、導致了非常低的碳價格水平，對實現(xiàn)目標的提拉作用太小。
“抓手”型政策
多數(shù)情況下不會是好政策
“抓手”是傳統(tǒng)上政府工作開展的一種模式。比如目前部分地區(qū)對煤炭利用基礎設施（電廠、鋼廠）采取的直接關(guān)停、限制政策，其必然不會是成本最低的。更關(guān)鍵的是，這些限制只發(fā)生在一些地區(qū)與少數(shù)的幾個部門，這會產(chǎn)生嚴重的泄露，削弱甚至抵銷政策的作用。這些部門的限制，會將這部分煤炭使用以直接的方式（比如異地建廠）或者間接的方式（削煤降低了整體的煤炭價格，造成了其他地區(qū)用煤的反彈）發(fā)生在其他地區(qū)，整體上是否能達到節(jié)能減排的效果，值得懷疑。全局性的、覆蓋所有經(jīng)濟部門的政策與措施是保證政策目標實現(xiàn)所必需的。
要建立政策推出前的評估機制
不同的政策目標，可導致截然不同的政策選擇。比如以上提及的“關(guān)停煤炭散燒”是成本最低的減排方案，但這是討論減排目標前提下的結(jié)論。一般而言，煤炭的散燒涉及邊遠地區(qū)與最困難群體的基本生活需求，民生目標如果也是一個考慮因素，并且短期內(nèi)缺乏其他實現(xiàn)這一目標的支持政策，那么減排的目標可能就失去了優(yōu)先權(quán)。
政策工具是否有效率，是否有實現(xiàn)目標成本更低的解決方案？建立一個環(huán)境排放市場，或者征收環(huán)境稅，將是保證全局有效的重要方式。以“十一五”期間廣泛推行的“關(guān)停小火電”為例，就減少排放而言，它關(guān)停了效率低下的機組，短期內(nèi)具有節(jié)能減排的效果。但是，出于“滿足電力缺口”或者“關(guān)停機組相應就業(yè)人員安置問題”目標的“上大壓小”政策，用一個新的大型煤電機組，代替了一個老舊的小型煤炭機組，長期來看，意味著未來30-40年的長期排放，相比于老舊機組到壽期的自然淘汰（比如5-10年高排放，然后可能就不會有煤電需要建設，或者政策限制煤電無法建設），其是減少了還是增加了排放，并沒有一個顯然的答案。決策者需要更顯性的衡量各個目標的取舍，短期目標與長期的取舍。
總之，“霧霾”的產(chǎn)生是個多因素共同作用的結(jié)果，其解決方案必然需要照顧到多個政策目標，使用多種政策工具。只有明確了目標、工具以及二者的聯(lián)系，關(guān)于“霧霾”治理的討論才能在同一個平臺上，實現(xiàn)一個共同的綜合治理之道。（作者系國際能源署全球能源展望組高級能源專家）
