我國居民電價(jià)機(jī)制改革問題研究
曾鳴 張戈
（華北電力大學(xué)）
電力產(chǎn)品是居民生活不可或缺的重要資源。長期以來，我國將電力作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性行業(yè)和具有公益性的基礎(chǔ)性產(chǎn)品，將電價(jià)作為重要的公共政策工具，通過嚴(yán)格的價(jià)格管制向居民提供福利性低價(jià)電力產(chǎn)品，以保證其用電需求。合理的電價(jià)機(jī)制不僅能引導(dǎo)居民科學(xué)用電、優(yōu)化用電結(jié)構(gòu)，還能提高能源利用效率，助力“十四五”期間能源提質(zhì)增效。因此，探索居民電價(jià)機(jī)制改革意義重大。
國內(nèi)外居民電價(jià)制定及構(gòu)成
居民電價(jià)是照明電價(jià)的一種，是適用于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村居民家庭生活用電（包括照明、家用電器用電）的電價(jià)。
1、國外居民電價(jià)制定及構(gòu)成
美國居民電價(jià)主要由各州公用事業(yè)委員會(huì)根據(jù)實(shí)際用電成本制定，電費(fèi)由居民服務(wù)費(fèi)、實(shí)際用電費(fèi)和政府性基金三部分構(gòu)成，其中實(shí)際用電費(fèi)按階梯電費(fèi)計(jì)收。日本采用“發(fā)輸配售”垂直一體化，目前售電側(cè)已全面實(shí)現(xiàn)市場化，居民可選擇分時(shí)電價(jià)、分段電價(jià)、季節(jié)電價(jià)、早晚電價(jià)、節(jié)假日電價(jià)等各種電價(jià)套餐，電費(fèi)由容量電費(fèi)和電量電費(fèi)構(gòu)成。英國放開發(fā)電和售電價(jià)格，由市場調(diào)配輸配電價(jià)，采用綜合成本與邊際定價(jià)相結(jié)合的定價(jià)方法，電費(fèi)由固定電費(fèi)和可變電費(fèi)構(gòu)成。法國長期由法國電力公司實(shí)行發(fā)、輸、售電一體化經(jīng)營，銷售電價(jià)以邊際成本法為基礎(chǔ)，電費(fèi)由年度電費(fèi)和電量電費(fèi)構(gòu)成。
2、我國居民電價(jià)制定及構(gòu)成
電網(wǎng)企業(yè)對(duì)終端用戶銷售電能的價(jià)格稱為銷售電價(jià)。我國銷售電價(jià)實(shí)行政府定價(jià)，統(tǒng)一政策，分級(jí)管理。根據(jù)《銷售電價(jià)管理暫行辦法》，銷售電價(jià)由購電成本、輸配電損耗、輸配電價(jià)以及政府性基金四部分組成。居民電價(jià)的確定依照該辦法的規(guī)定，實(shí)行單一制電度電價(jià)。
二、居民電價(jià)存在的問題
1、價(jià)格偏離價(jià)值
電力產(chǎn)品本質(zhì)上是一種商品，其價(jià)格應(yīng)由價(jià)值決定，且反映供求關(guān)系的變化，以發(fā)揮價(jià)格信號(hào)調(diào)整市場供求的作用，引導(dǎo)用戶的電力消費(fèi)。
為避免價(jià)格壟斷，基于公平、效率兼容的考慮，電價(jià)受到政府的嚴(yán)格管控。受管制企業(yè)適用拉姆齊定價(jià)法，但現(xiàn)行各類用戶的銷售電價(jià)具有明顯的“逆拉姆齊”定價(jià)現(xiàn)象：工商業(yè)用戶的需求價(jià)格彈性高于居民用戶，但工商業(yè)電價(jià)高于居民電價(jià)，居民電價(jià)與工商業(yè)電價(jià)明顯倒掛，電力產(chǎn)品的價(jià)格嚴(yán)重偏離其價(jià)值。
現(xiàn)行電價(jià)機(jī)制使居民對(duì)電力產(chǎn)品市場化定價(jià)缺乏了解，也無法合理反映電力供求關(guān)系。價(jià)格信號(hào)失靈，失去了價(jià)格機(jī)制優(yōu)化資源配置的作用。
2、價(jià)格偏離成本
理論上，居民用戶接入的電壓等級(jí)低、用電負(fù)荷分散、輸送距離長，且大多在電力需求高峰時(shí)用電，供電成本在所有用戶中最高，而工商業(yè)用戶供電成本相對(duì)較低，因此工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)應(yīng)低于居民用戶銷售電價(jià)。然而實(shí)際情況恰恰相反，一直以來，我國居民電價(jià)的總體水平相對(duì)于工商業(yè)用戶明顯偏低。
此外，居民用電的服務(wù)成本，包括電表輪換及搶修運(yùn)維成本、提供信息傳遞等服務(wù)的通信成本、構(gòu)建線上繳費(fèi)平臺(tái)的手續(xù)費(fèi)成本等，也是電網(wǎng)企業(yè)供電成本的組成部分，但并未在銷售電價(jià)中體現(xiàn)。
由此可見，居民電價(jià)明顯低于其供電成本，價(jià)格偏離成本，售電收入無法彌補(bǔ)成本，給電網(wǎng)正常運(yùn)營帶來了極大壓力。
3、交叉補(bǔ)貼日趨嚴(yán)重
政府通過價(jià)格管制，利用對(duì)工商業(yè)用戶的售電收益彌補(bǔ)對(duì)居民用戶的售電虧損，壓低居民銷售電價(jià)水平，形成了交叉補(bǔ)貼。近年來居民用電量增長迅速，其獲得的交叉補(bǔ)貼額愈漸擴(kuò)大，給工商業(yè)用戶帶來了更沉重的負(fù)擔(dān)，社會(huì)福利凈損失增大。
4、階梯電價(jià)擋位設(shè)置不盡合理
目前各地按照國家發(fā)展改革委2011年制定的《關(guān)于居民生活用電試行階梯電價(jià)的指導(dǎo)意見》，將居民用電需求劃分為三擋，第一、二擋分別覆蓋80%和95%居民生活月均用電量。隨著生活水平的提高，居民用電量逐年增長，現(xiàn)行第一擋電量不足以覆蓋80%用戶的用電量。結(jié)合上述價(jià)格因素，目前的階梯電價(jià)無法做到在補(bǔ)償供電成本、減緩交叉補(bǔ)貼的同時(shí)又保證社會(huì)福利的最大化。
過低的電價(jià)使得居民在用電時(shí)不考慮價(jià)格因素，無法引導(dǎo)居民形成科學(xué)合理的用電習(xí)慣，電能運(yùn)用效率低，不利于促進(jìn)節(jié)能減排。同時(shí)，過高的工商業(yè)電價(jià)破壞了公平負(fù)擔(dān)原則，不利于二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高效增長。
鑒于以上原因，有必要對(duì)居民電價(jià)機(jī)制進(jìn)行改革，使居民用電價(jià)格盡可能基于成本制定，同時(shí)使電價(jià)適當(dāng)反應(yīng)供求關(guān)系，并盡量減少交叉補(bǔ)貼。
三、改革方向及路徑建議
1、制定銷售電價(jià)的原則不變
堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，有效調(diào)節(jié)電力需求，兼顧公共政策目標(biāo)，并建立與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。
2、調(diào)整各階梯電量
理論上，居民家庭收入水平差距越大，對(duì)應(yīng)的階梯層級(jí)也應(yīng)越多，以起到公平性更強(qiáng)的收入再分配作用；但過多的層級(jí)會(huì)增加企業(yè)的管理成本，也不符合共同富裕的目標(biāo)。因此，居民階梯分級(jí)結(jié)構(gòu)應(yīng)以反映家庭收入差異為主，可維持三個(gè)階梯不變，根據(jù)收入水平，結(jié)合月均用電量，采用概率分布覆蓋率模型制定每個(gè)階梯的電量，根據(jù)用戶月均用電量分布概率與每階梯預(yù)期用戶覆蓋率確定各階梯電量。階梯電量應(yīng)主要區(qū)分基本、正常和較高生活質(zhì)量用電需求。
3、調(diào)整各級(jí)階梯電價(jià)
從經(jīng)濟(jì)效率的角度考慮，階梯電價(jià)每擋價(jià)格既要反映供電成本，也要考慮不同收入群體對(duì)電價(jià)的承受能力，充分考慮效益與公平均衡，既讓低收入群體用得起電，又要引導(dǎo)高收入群體合理用電。
建議第一階梯電價(jià)原則上維持較低價(jià)格水平，能夠彌補(bǔ)電網(wǎng)企業(yè)正常合理成本；第二階梯電價(jià)調(diào)整到電網(wǎng)企業(yè)獲得合理收益的水平；第三階梯電價(jià)適當(dāng)體現(xiàn)資源稀缺狀況，補(bǔ)償環(huán)境損害成本。
4、階梯電價(jià)與峰谷分時(shí)電價(jià)相結(jié)合
居民用電主要集中在電網(wǎng)高峰時(shí)段，深夜低谷時(shí)段用電量少，電網(wǎng)尖峰負(fù)荷的增高使負(fù)荷峰谷差呈增大趨勢，電力平衡將成為電力系統(tǒng)規(guī)劃運(yùn)行的關(guān)鍵制約因素。階梯電價(jià)是以保障居民基本用電、抑制奢侈用電、減少工商業(yè)交叉補(bǔ)貼為目標(biāo)，與電網(wǎng)的安全運(yùn)行關(guān)系不大。因此，可考慮在階梯電價(jià)的基礎(chǔ)上加入峰谷分時(shí)電價(jià)，根據(jù)居民用電負(fù)荷曲線將一天劃分為用電高峰、平時(shí)段和低谷時(shí)段，平時(shí)段維持每擋正常電價(jià)水平，高峰時(shí)段電價(jià)適當(dāng)提高，低谷時(shí)段電價(jià)適當(dāng)降低，鼓勵(lì)居民將高峰時(shí)段不必要的電力消費(fèi)挪到低谷時(shí)段。峰谷分時(shí)電價(jià)不僅能有效降低電網(wǎng)負(fù)荷峰谷差，平穩(wěn)負(fù)荷曲線，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，還能在一定程度上緩解缺電限電情況。
