7月14日，歐盟委員會通過了“Fit for 55”應對氣候變化一攬子計劃，涉及能源、交通、建筑、農業(yè)和稅收等領域，旨在實現“到2030年歐盟溫室氣體凈排放量與1990年的水平相比至少減少55%，到2050年實現碳中和”的目標。其中，碳邊境調節(jié)機制（CBAM）方案要求部分高碳行業(yè)的進口產品以向歐盟購買配額證書的方式支付自身碳排放費用，從而達到防止碳泄露和保護本土產業(yè)競爭力的目的。
歐盟碳邊境調節(jié)機制落地實施后，將對國際貿易格局產生深遠影響。同時，歐盟作為我國第二大貿易伙伴，這一機制的實施也將對我國出口貿易及相關行業(yè)發(fā)展等產生重大影響，需及早謀劃應對。
（文丨陳政）
01、歐盟碳邊境調節(jié)機制出臺背景
為減少二氧化碳和其他溫室氣體排放，歐盟于2005年起實施碳排放交易體系（EU-ETS），以“總量控制+排放交易”的方式，強制要求能源密集行業(yè)監(jiān)測和報告其排放量，并按期提交足夠的排放配額。這是全球首個溫室氣體排放配額交易市場，也是歐盟最主要的減排政策工具。EU-ETS覆蓋了超過11500家企業(yè)的排放，涉及電力、工業(yè)、航空等多個部門，約占歐盟溫室氣體總排放量的40%。
為實現減排目標，EU-ETS的配額總量和配額免費分配基準持續(xù)收緊，助推碳配額價格上漲，引發(fā)歐盟境內企業(yè)關于其競爭力和碳泄漏的擔憂。
為解決這一問題，歐盟委員會在2019年底發(fā)布的《歐洲綠色新政》(European Green Deal）中提出，實施碳邊境調節(jié)機制，要求歐盟進口商為其進口商品的含碳量付費，從而減少歐盟境內外企業(yè)在碳排放成本上的不對稱，以保護內部企業(yè)的競爭力、避免碳泄漏。
在此背景下，歐盟委員會在“Fit for 55”應對氣候變化一攬子計劃中，公布了碳邊境調節(jié)機制設計方案（以下簡稱“方案”），并正式啟動相關立法程序。
02、歐盟碳邊境調節(jié)機制核心內容
1.初始覆蓋范圍為鋼鐵、鋁、水泥、化肥和發(fā)電行業(yè)
根據方案，碳邊境調節(jié)機制初始覆蓋行業(yè)為鋼鐵、鋁、水泥、化肥和發(fā)電5個行業(yè)，與EU-ETS涵蓋行業(yè)相比，未納入造紙、玻璃、石化、航空等行業(yè)。主要原因包括兩點：一是這5個初始覆蓋行業(yè)排放水平較高且碳排放量相對容易測算；二是這5個行業(yè)進口整體大于出口。未來，碳邊境調節(jié)機制還將考慮納入其他具有碳泄露風險的重點行業(yè)，如化工、陶瓷等。
2.以配額證書的形式要求進口企業(yè)承擔與歐盟企業(yè)相同的碳排放成本
方案在對比包括碳關稅、消費稅和配額證書3種形式共6種具體方案的實施效果和影響后，推薦采用配額證書的形式，要求進口企業(yè)為進口產品的碳排放量購買同等額度的電子證書。其中，產品碳排放量根據實際排放量確定，證書價格與歐盟碳價掛鉤，為每周歐盟碳排放額度拍賣的平均價格。
3.允許扣除進口產品在本國已承擔的碳排放成本，以避免雙重收費
方案規(guī)定，對于進口產品已經在生產國以碳稅或配額等方式付出的碳排放成本，可在其應繳的碳邊境調節(jié)機制電子證書中進行扣減，從而避免對同一產品的碳排放進行重復收費。
4.過渡階段進口產品只需履行申報義務，不用承擔碳排放費用
方案提出，2023—2025年為試點階段，免費配額100%足額發(fā)放，碳邊境調節(jié)機制所涵蓋領域的產品僅需履行排放報告義務，每季度報告其上一季度進口量所含碳排放量，并詳細說明直接排放量、中間產品排放量以及已付出的碳減排成本，但無需向歐盟支付費用。2025年之后正式收取費用，并逐步削減免費配額。預計在2030年減少到50%，最早在2035年減少到0%。
5.碳邊境調節(jié)機制計劃于2023年實施，但能否按期推行仍存在變數
按照歐盟立法程序，該方案需經過歐洲議會和歐盟理事會討論通過才能實施。根據近5年的情況，法案一讀通過平均耗時18個月（二讀通過平均耗時40個月）。若歐盟碳邊境調節(jié)機制能在一讀中按平均所需時長通過，則可于2023年正式實施?？紤]目前歐盟各國發(fā)展水平差異較大，在實施碳邊境調節(jié)機制與《關稅與貿易總協定》的兼容性、不同國家碳排放成本的可比性等方面均存在爭議。預計圍繞新規(guī)則的談判和博弈將十分激烈，碳邊境調節(jié)機制能否按期實施仍存在變數。
03、歐盟碳邊境調節(jié)機制實施影響
碳邊境調節(jié)機制實施后將對國際貿易產生深遠影響，很可能成為推動未來世界經貿格局重構的又一個“布雷頓森林體系”(Bretton Woods system)[1]。為應對全球氣候變化問題，當前世界主要經濟體均相繼發(fā)布了碳中和戰(zhàn)略，加快經濟綠色低碳發(fā)展成為大勢所趨。比較而言，發(fā)達經濟體在能源供給結構、綠色低碳技術積累等方面都具備優(yōu)勢，已在全球碳減排賽道上處于先發(fā)位置。碳邊境調節(jié)機制則為發(fā)達經濟體將碳排放領先優(yōu)勢轉變?yōu)楫a業(yè)競爭優(yōu)勢，提供了切實可行且占據國際輿論制高點的轉化途徑。歐盟委員會最新通過的“Fit for 55”和美國拜登政府在今年初頒布的應對氣候危機行政令等，都將碳邊境調節(jié)機制作為推動全球碳減排的重要機制，勢必會在未來助推該機制成為影響國際貿易的基礎規(guī)則，將對世界貿易格局形成深遠影響。
碳邊境調節(jié)機制初期將主要影響中歐鋁、鋼鐵貿易，長遠可能對我國相關產業(yè)國際競爭優(yōu)勢形成重大影響。歐盟碳邊境調節(jié)機制首批清單涉及到我國4個行業(yè)，相關產品約占對歐盟出口總額的17%，主要為鋁和鋼鐵行業(yè)?？紤]到鋁在生產過程中產生的全氟化碳（PFCs）和耗電量對應的溫室氣體，我國每噸鋁合計將產生約12.5噸溫室氣體；鋼材生產包括長流程及電爐煉鋼，每噸鋼產生約2噸溫室氣體。在完全取消免費配額的情景下，當前，歐盟碳交易價約55歐元/噸（約合人民幣419元/噸），我國碳價約50元/噸。參照當前中歐碳價水平差異，實施碳邊境調節(jié)機制后，預計我國出口鋼材將支付約700元/噸的碳排放費用，比國內噸鋼利潤水平高約4成，出口鋁將支付約4600元/噸的碳排放費用,比國內噸鋁利潤水平高15個百分點，鋁和鋼材出口競爭的價格優(yōu)勢將被完全顛覆。目前，我國對歐盟出口的主要產品包括汽車、太陽能光伏板、機電產品、服裝等，若未來相關產品被納入碳邊境調節(jié)機制覆蓋范圍，勢必將對中歐貿易形成更大影響。
04、應對建議
1.加強碳關稅機制研究，積極爭取國際規(guī)則話語權
隨著歐美等國家地區(qū)相繼跟進，未來碳關稅納入國際貿易框架體系是大概率事件，但當前，碳關稅落地機制仍處于眾說紛紜階段，比如不同于歐盟方案，國際貨幣基金組織就提出應實行國際最低碳價協議，根據各國經濟發(fā)展水平，建立階梯型最低碳價體系，促使各國承擔“共同而有區(qū)別”的責任等。由此可見，碳關稅機制仍存有博弈空間，加強前瞻研究，積極爭取未來國際貿易規(guī)則的話語權，是我國推動構建新發(fā)展格局，實現國際市場循環(huán)暢通運轉的關鍵。
2.加快構建完善的碳認證體系，助力“雙碳”目標實現，爭取國際競爭主動
建立完善的碳核查、碳認證管理體系，是碳減排政策落地實施的必備基礎。目前，全國碳排放權交易市場已正式運行，并將發(fā)電行業(yè)率先納入市場，未來，覆蓋排放行業(yè)將進一步擴大。建設覆蓋范圍全面、體系完整、嚴謹科學的碳核查認證機制，既是保障國內碳市場有效運作、助力我國“雙碳”目標實現的內在發(fā)展需要，也是主動應對歐美等碳關稅機制，爭取出口貿易競爭主動的外部形勢要求。
3.樹立長周期發(fā)展思維，從國家戰(zhàn)略高度推行循環(huán)經濟
循環(huán)經濟通過對資源的高效利用和循環(huán)利用，以盡量減少資源依賴，實現經濟可持續(xù)發(fā)展，是我國進入新發(fā)展階段后經濟轉型發(fā)展的必然方向。雖然長周期視角下，循環(huán)經濟發(fā)展路徑選擇無人質疑，但出于短期快速發(fā)展考量，地方產業(yè)經濟發(fā)展決策中的傳統模式依賴現象仍屢見不鮮，比如“兩高”項目屢禁不止等。貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，需要樹立長周期發(fā)展思維，進一步完善配套政策機制，強化循環(huán)經濟發(fā)展路徑選擇引導和激勵。
4.加強減碳零碳負碳技術創(chuàng)新攻關，推動我國在碳減排國際競爭中取得優(yōu)勢
即使從全球視野看，實現碳中和目標目前仍存在諸多技術難點需要攻克，相關減碳、零碳、負碳技術還亟需研發(fā)。加強碳減排技術的創(chuàng)新攻關，既是落實我國碳達峰碳中和戰(zhàn)略部署要求，也是主動應對碳關稅機制，獲取國際競爭優(yōu)勢的重要依托。需要進一步完善配套政策，發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，激發(fā)微觀主體創(chuàng)新活力，強化減碳、零碳、負碳等技術創(chuàng)新攻關。
(本文作者系南方電網能源發(fā)展研究院能源戰(zhàn)略與政策研究所所長)
注：[1]布雷頓森林體系指第二次世界大戰(zhàn)后以美元為中心的國際貨幣體系協定。布雷頓森林體系是該協定對各國對貨幣的兌換、國際收支的調節(jié)、國際儲備資產的構成等問題共同作出的安排所確定的規(guī)則、采取的措施及相應的組織機構形式的總和。
