中國儲能網訊：劉滿平 國家發(fā)展改革委價格監(jiān)測中心
碳中和、碳達峰的提出和推進，給光伏行業(yè)帶來廣闊發(fā)展空間和投資熱點。尤其自2021年6月國家啟動屋頂分布式光伏開發(fā)試點申報后，屋頂光伏進入“加速發(fā)展期”。國家能源集團、三峽集團等央企、國企以及正泰、天合光能、陽光新能源等大型民營光伏企業(yè)紛紛“跑馬圈地”，與眾多縣市簽訂合作協議，開發(fā)整縣屋頂光伏，以致屋頂分布式光伏新增裝機規(guī)模首次超過集中式光伏，成為光伏新增裝機主要來源。然而就在這股熱潮中，由于整縣屋頂光伏推進工作本身具有較強的試點和探索性質，一些地方與企業(yè)對相關政策理解、貫徹不到位，缺乏統籌規(guī)劃，導致問題叢生、亂象頻發(fā)，以至于國內10多個縣、市開始暫緩甚至暫停屋頂光伏發(fā)電的項目備案及電網接入審批。從啟動到暫停，僅持續(xù)幾個月時間，整縣屋頂光伏推進引發(fā)社會關注。
具體來看，當前國內整縣屋頂光伏推進過程中存在以下幾個問題：
從政府層面看，一是一些地方只聚焦政策利好帶來的巨大市場機遇，忽視其背后的風險，不顧本地電網和土地的實際情況，采取“大躍進”、“大步快跑”的方式放任各類企業(yè)任意申報和開發(fā)屋頂光伏，“重規(guī)模、輕質量”。二是部分地方尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)，將光伏當作一種資源，將整縣推進分布式光伏當作發(fā)展新能源、拉動地方經濟的機遇，搞“投資換資源”、“資源換產業(yè)”，強制要求企業(yè)進行產業(yè)配套投資，暗自設立準入門檻。例如，某中部省份一縣級政府強制要求光伏投資企業(yè)另外建設一座投資成本3000萬元的畜牧場，加上1萬頭牲畜。三是忽視前期基礎性工作。大量企業(yè)短時間內扎堆申報屋頂光伏，對電網沖擊較大，電網容量和安全難以承載，需要先做一些基礎性工作。例如，需要地方政府會同電網公司詳細了解當地的電網荷載和消納能力，并做好后期規(guī)劃，包括哪些屋頂可以開發(fā)，如何并網，電網要投資哪些基礎設施，做哪些接入方案等，基礎性工作未做好，屋頂光伏整縣推進面臨更多不確定性，肯定難以持續(xù)。四是“一企包一縣”模式存在壟斷之嫌。對于屋頂光伏整縣推進模式，國家政策明確遵循“競爭不壟斷”原則，各地屋頂分布式光伏開發(fā)市場應向所有符合條件的企業(yè)開放，企業(yè)可根據自身條件和優(yōu)勢，參與市場競爭，參加開發(fā)建設。但現實中，只有少數地區(qū)選擇招拍掛、公開招和“1+1+X”模式，大多數地區(qū)從方便、簡單的角度出發(fā)選擇一家大企業(yè)簽訂整縣推進的開發(fā)協議，只讓一家投資企業(yè)負責全縣屋頂光伏裝機，不接受其它企業(yè)投資的項目備案，變相阻止其進入市場，形成事實上的“壟斷”。
從企業(yè)層面看，此輪整縣推進屋頂光伏建設過程中，在巨大市場規(guī)模和市場利益驅使下，出現搶跑心態(tài)，光伏發(fā)電企業(yè)數量急劇增長，紛紛成立分公司和代理商，迅速擴大裝機規(guī)模。其中，一些企業(yè)資金、技術實力不足，內部缺乏規(guī)范和管理，為搶占市場，聘用本地業(yè)余人員推銷，向農戶過度或虛假宣傳，提供的光伏產品質量不過關，設備安裝不規(guī)范、后期運維服務跟不上，存在巨大安全隱患，侵害群眾利益。甚至還有些企業(yè)無資質，通過“圈而不建”、“拿到錢就跑路”，嚴重擾亂市場秩序。
從屋頂光伏自身情況看，屋頂光伏整縣推進還存在屋面利用率低、戶用光伏運營年限受限、電站運維難度大、成本高、收益率低等難點難以解決，還沒有形成一個具有良好經濟效益和社會效益的模式。
上述問題的存在，說明屋頂光伏整縣推進涉及到地方政府、國企、央企、民企、居民等各個利益主體，是一項復雜的系統工程，單純地依靠市場或政府都不能解決此問題，需要須發(fā)揮市場和政府協同作用。一方面，需要政府做好電網的規(guī)劃統籌，規(guī)范企業(yè)行為、保護群眾利益上不缺位，也不能在項目管理法定程序、捆綁配套產業(yè)上越位。另一方面，探索和形成適合推廣屋頂光伏整縣推進的有效模式離不開眾多企業(yè)的積極參與。
首先，準確認識屋頂光伏開發(fā)的復雜性，著力探索多樣化的開發(fā)模式，要因地制宜，避免“一刀切”。例如，在戶用光伏市場不是很成熟、基礎比較薄弱的地區(qū)，屋頂光伏整縣推進可以采取“一企包一縣”的模式，但在戶用光伏市場比較成熟的地區(qū)，則不應該采用“一企包一地”模式，應該提出市場化、競爭化的方案，允許多個企業(yè)參與進來，讓用戶自主選擇。
其次，充分發(fā)揮市場作用，遵循市場化方式讓不同性質的企業(yè)公平競爭，實現央企、國企和民企合作共贏。在屋頂光伏整縣推進過程中，央企、國企的優(yōu)勢在于資本、融資、信譽等，但也存在體量大、反應速度慢；人力成本、項目開發(fā)、管理成本相對偏高等劣勢，屋頂光伏分布廣、站點多，管理困難，運維難度大，需要服務好、反應快的企業(yè)，而民營企業(yè)在光伏領域積累了大量的市場化和專業(yè)化經驗，在業(yè)務開發(fā)上也存在靈活性，可以提供好的產品解決方案和有效安全的運維和售后服務體系，雙方可以形成互補甚至是共生的關系。
第三，理順政策，提高屋頂光伏經濟效益和社會效益，充分調動屋頂業(yè)主安裝光伏的積極性。屋頂光伏是生產綠色電力新方式，也是利用閑置屋頂創(chuàng)造價值的新經濟，政府看重前者，投資者看重后者。在屋頂光伏整縣推進中，要理順相關政策，出臺黨政機關與公共機構屋頂安裝光伏指導文件及相應投資預算，制定合理的光伏補貼和必要的綠色金融政策，提高屋頂光伏經濟效益，讓屋頂光伏成為有吸引力的市場，激勵屋頂業(yè)主積極主動安裝光伏并采用“自發(fā)自用、余電上網”模式，實現發(fā)電與創(chuàng)利的共贏格局。
第四，政府要加強對光伏投資開發(fā)企業(yè)的監(jiān)管，制定相關技術標準和管理規(guī)定，淘汰資質不合格、技術不過關的企業(yè)，防止不安全、可靠性差的光伏產品進入市場，防止屋頂光伏建設規(guī)模激增帶來電網安全問題。
第五，要防范之前流行的“光伏貸”重現，警惕金融機構涌入市場讓一些用戶背負高額貸款無法償還，銀行貸款變?yōu)椴涣假Y產，增大金融風險。
