中國儲能網(wǎng)訊：此次國家能源委會議再次強調(diào)要推動能源生產(chǎn)和消費方式變革。筆者認為，轉(zhuǎn)變能源消費方式需要改變現(xiàn)行的“敞開式”能源消費方式，實施化石能源總量控制與非化石能源配額管理;在現(xiàn)行的經(jīng)濟技術(shù)條件下，以風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電等電能為主的非化石能源還不具備成本比較優(yōu)勢，實施非化石能源配額管理需要強化消費者責(zé)任，并通過電力體制改革發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性、決定性作用，為消費者履行非化石能源配額責(zé)任創(chuàng)造條件。
引入可再生能源配額管理
在現(xiàn)有技術(shù)水平和價格體制下，非水電可再生能源的發(fā)電成本普遍高于化石能源的發(fā)電成本，降低化石能源在發(fā)電能源中的比例構(gòu)成、提高可再生能源發(fā)電的市場份額，需要引入“可再生能源配額制度”和“綠色電力證書制度”。
1.可再生能源配額制度
首先，優(yōu)化發(fā)電能源構(gòu)成。當(dāng)前，化石能源資源的有限性和地球環(huán)境容量的有界性已成為能源安全的主要障礙，提高能源效率和開發(fā)可再生能源成為能源可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的中心環(huán)節(jié)。電能作為人類生產(chǎn)、生活不可或缺的二次能源，必須從制度上保障其生產(chǎn)逐步轉(zhuǎn)向以可再生能源為主的發(fā)展軌道。配額作為一種政策工具，通過法律的或行政的強制性手段，成為保障可再生能源發(fā)電的市場份額、引導(dǎo)發(fā)電能源優(yōu)化選擇的制度基礎(chǔ)。
其次，生產(chǎn)者責(zé)任。基于政府強制性手段的可再生能源配額制度，首先反映的是電力服務(wù)商的生產(chǎn)責(zé)任。獨立發(fā)電商投放到社會的電能商品在總量構(gòu)成上必須含有符合配額規(guī)定要求的可再生能源電能產(chǎn)品。在這里，配額反映的是電能的生產(chǎn)配額;在電力市場化條件下，還反映電能的銷售配額。
第三，消費者責(zé)任。電力服務(wù)商向社會提供的可再生能源電能產(chǎn)品需要價值實現(xiàn)。受電能生產(chǎn)與消費瞬間平衡的制約，基于政府強制性手段的配額制度還需要規(guī)范電力消費者的責(zé)任，為他們安排強制性的消費配額，以實現(xiàn)可再生能源電能產(chǎn)品的產(chǎn)銷平衡。消費配額是生產(chǎn)配額的基礎(chǔ)，因為穩(wěn)定的市場需求是實現(xiàn)可再生能源發(fā)電“市場拉動”的動力源泉。
2.綠色電力證書制度
上述基于配額的制度安排對于促進非水電可再生能源發(fā)電是有益的，但它是不完備的，不完備性表現(xiàn)有三：一是激勵政策組合。非水電可再生能源發(fā)電的成本劣勢依賴政府“相機抉擇”的政策組合，受政府財力限制而呈現(xiàn)不確定性。二是配額交易機制。如果按照市場份額和消費電量分配給生產(chǎn)者和消費者的配額不能完成或超額完成，市場的缺失將無法保證配額的利益平衡目標(biāo)的實現(xiàn)。三是環(huán)境收益的價值實現(xiàn)。非水電可再生能源發(fā)電除了實現(xiàn)“開源”外，相比較于化石能源發(fā)電還具有環(huán)境收益(污染物減排)，配額制度同樣無法反映這部分價值。因此，配額制度需要配套制度安排。一個比較成熟的制度工具就是綠色電力證書制度，將基于配額形成的可再生能源發(fā)電量證券化，并藉此構(gòu)建基于市場的可再生能源電能供求機制和市場交易體系：
一是可再生能源電能證券化。將配額制度下由政府或其授權(quán)機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定強制性分配給獨立發(fā)電商的可再生能源發(fā)電配額證券化。例如荷蘭，綠色電力生產(chǎn)商向電網(wǎng)每輸送10兆瓦時綠色電力，將獲得1份有效期1年的綠色證書。同時，將有配額消費義務(wù)的電力用戶和基于綠色電力消費自愿協(xié)議的普通電力用戶所購買的可再生能源電能證券化。例如上海，基于自愿認購原則，居民用戶每年認購綠色電力電量最低額度為10個單位，以12千瓦時為一個綠色電力單位;單位用戶每年認購的最低額度為10個單位，以6兆瓦時為一個綠色電力單位 。
二是可再生能源電能的價值分離?？稍偕茉措娔芘c化石能源電能的最大區(qū)別在于它的生產(chǎn)過程具有環(huán)境友好與資源節(jié)約屬性，因而具有環(huán)境效益和社會效益。由于現(xiàn)行的電價體制沒有將化石能源電能生產(chǎn)過程中的環(huán)境損害成本和資源耗竭成本計入生產(chǎn)成本，使得可再生能源電力在現(xiàn)行的電力市場中缺乏公平競爭環(huán)境。綠色電力證書制度設(shè)計的要害就在于將可再生能源電能價值分離為常規(guī)部分和綠色部分，其中常規(guī)部分對應(yīng)的是現(xiàn)行電力市場條件下的電能價值、與化石能源所發(fā)的電能價值相同，由現(xiàn)行電價表征;綠色部分對應(yīng)的是可再生能源電能的環(huán)境效應(yīng)與社會效益的價值，由綠色證書的價格表征。
三是綠色證書可交易。配額制度本身無法實現(xiàn)可再生能源發(fā)電的綠色價值，綠色證書為綠色價值的實現(xiàn)提供了市場化的解決方案。在電能交易過程中，可再生能源電能的常規(guī)價值由現(xiàn)行的電價實現(xiàn)，綠色價值則由綠色證書實現(xiàn)。綠色證書作為可交易的有價證券，其價格由可再生能源電價高于常規(guī)電價的“價差”決定、并隨市場供求波動?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)通過售出“綠色證書”獲取價外收益，實現(xiàn)可再生能源電能的綠色價值，并使得可再生能源配額藉由綠色證書實現(xiàn)可交易，而且巧妙地解決了配額制度的市場化問題。
3.綠色證書市場
綠色證書的存在，使得電力企業(yè)為完成配額可以不需要自己開發(fā)綠色電力項目，而是直接購買綠色證書來實現(xiàn);也可以通過出售超配額的綠色證書實現(xiàn)贏利;投資者也可以通過買入和賣出綠色證書過程中的價值增值實現(xiàn)投資收益、從而使得綠色證書成為市場投資工具。接下來的問題是：如何保障綠色證書市場交易成功?答案是建立綠色證書市場體系，這是一個漸進的過程。
首先，綠色證書僅作為配額平衡的市場工具。可再生能源發(fā)電配額作為基于減少化石能源消費的電力節(jié)能政策工具，是電力企業(yè)依法應(yīng)盡的義務(wù)。但受資源條件、發(fā)展能力的制約，不同電力企業(yè)完成強制性配額的市場績效客觀上存在差異，綠色證書制度為電力企業(yè)之間調(diào)節(jié)配額余缺創(chuàng)造了條件。這個階段的關(guān)鍵是保障政府基于保障可再生能源發(fā)電“經(jīng)濟上合理”的政策組合激勵有效，為總體上完成配額提供激勵機制、機會結(jié)構(gòu)和約束機制。
其次，培育基于自愿協(xié)議的綠色電力消費市場。綠色證書作為包含一定量綠色電力的有價憑證，其價值實現(xiàn)根本上講來源于電力消費者，引導(dǎo)電力用戶綠色電力消費成為綠色證書市場體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。由于在市場初期，可再生能源發(fā)電配額總量有限，基于政府和私人部門之間的綠色電力消費自愿協(xié)議成為市場建設(shè)的主要手段。例如美國的綠色電力伙伴計劃，“綠色電力伙伴計劃”是美國環(huán)境保護署發(fā)起的一個自愿參與的項目，目的是使綠色電力采購標(biāo)準化，鼓勵人們多購買綠色電力。該項目的參與者承諾利用綠色電力來滿足自身的部分電力需求，目前已有550多個機構(gòu)參與這項計劃，包括躋身于全球財富500強的企業(yè)以及美國州政府及聯(lián)邦政府機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會和高等院校 。我國上海市于2005年開展綠色電力認購試點，鼓勵單位和個人自愿認購綠色電力。自愿協(xié)議比法規(guī)更容易，但由于不具有法律約束力而目標(biāo)實現(xiàn)不可控。這一階段的關(guān)鍵是在政府的支持下以電力企業(yè)(主要是售電企業(yè))為主導(dǎo)開展綠色電力市場營銷工作，培育綠色電力市場。
第三，構(gòu)建綠色證書市場。在上述兩階段工作的基礎(chǔ)上，綠色電力生產(chǎn)穩(wěn)步增長、綠色電力消費受到普遍認可，我們就可以著手建立獨立于電力交易系統(tǒng)的綠色證書市場交易體系了。它由三部分組成：一是綠色證書及其發(fā)放機關(guān)。一個可交易的綠色證書是發(fā)證機關(guān)的一個證明，它表明獨立發(fā)電商在一個確定的期限內(nèi)一個標(biāo)準量的可再生能源發(fā)電量供給輸配電網(wǎng);或者表明電力用戶在一個確定的期限內(nèi)已購買一個標(biāo)準量的可再生能源發(fā)電量。二是綠色證書交易管理數(shù)據(jù)庫。動態(tài)跟蹤、記錄、管理綠色電力生產(chǎn)者與消費者“綠證”交易情況、建立綠證儲蓄銀行，并由發(fā)證機關(guān)負責(zé)管理。三是綠色證書交易市場。建立市場進入規(guī)則、市場交易規(guī)則和市場競爭規(guī)則，為各類市場主體開展綠證交易提供市場服務(wù)。
推進售電側(cè)電力體制改革
實施“可再生能源配額制度”和“綠色電力證書制度”，基本前提是電力市場化。當(dāng)前，我國電力行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，供電作為一個整體職能被分解為發(fā)電、輸電、配電、售電四種職能。按照“管住中間、放開兩邊”的電力市場化改革路線圖，廠網(wǎng)分開后“發(fā)電側(cè)電力體制改革”已基本到位，但“放開兩邊”的另一邊“售電側(cè)電力體制改革”還缺乏整體性的制度設(shè)計;由于輸配售還沒有分開，電力供應(yīng)的自然壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)還處于“耦合”狀態(tài)，市場機制難以發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，“售電側(cè)電力體制改革”成為現(xiàn)階段電力體制改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
長期以來，我國政府將電力作為一個整體開展電力行政管理，履行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”職責(zé)。與電力生產(chǎn)者相對應(yīng)，政府對電力消費者行政管理的主要政策工具是“電力需求側(cè)管理”，在輸配售耦合的“單一購買者”電力市場模式下，電力消費者還不具備電能商品的自由選擇權(quán)，獨立發(fā)電商也不具備電能商品的自由銷售權(quán)，“售電側(cè)電力體制改革”將為我國構(gòu)建“多買多賣”的電能商品市場交易格局創(chuàng)造條件。由于“發(fā)電側(cè)電力體制改革”已基本到位，“售電側(cè)電力體制改革”對最終實現(xiàn)“管住中間、放開兩邊”的電力體制改革目標(biāo)具有決定性意義。
現(xiàn)在看來，售電側(cè)電力體制改革重點要解決好三方面問題：
1.售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計
為售電側(cè)電力體制改革提供系統(tǒng)性解決方案。一是“傳統(tǒng)電力需求”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計，具體設(shè)計城鎮(zhèn)和農(nóng)村的售電改革方案;二是“非傳統(tǒng)電力需求”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計，具體設(shè)計電力直銷和電動汽車、電動自行車等移動式用電的售電改革方案;三是“非傳統(tǒng)電力供給”售電側(cè)電力體制改革頂層設(shè)計，具體設(shè)計天然氣、分布式能源和以太陽能、風(fēng)能為基礎(chǔ)的分布式電力的售電改革方案。
2.售電側(cè)電力體制改革配套政策設(shè)計
為售電側(cè)電力體制改革創(chuàng)造寬松的外部條件。一是供電營業(yè)許可管理，研究取消供電營業(yè)區(qū)許可證管理的可行性，解決售電市場準入問題;二是電力普遍服務(wù)，研究售電商履行電力普遍服務(wù)的成本分攤辦法，解決非市場售電問題;三是“三農(nóng)”電力服務(wù)，研究售電商協(xié)助政府支持“三農(nóng)”的成本補償辦法，解決政策性售電問題。
3.售電側(cè)電力體制改革規(guī)范性分析
為售電側(cè)電力體制改革提供理論和經(jīng)驗支持。一是系統(tǒng)研究基于“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的電力行政管理理論基礎(chǔ);二是系統(tǒng)梳理當(dāng)前售電側(cè)電力管理體制與運行機制存在的主要問題;三是總結(jié)分析售電側(cè)電力體制改革的國際成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)。
當(dāng)前，我國電力市場模式依然還是“單一購買者”的市場格局，自然壟斷環(huán)節(jié)(輸配環(huán)節(jié))與下游的售電環(huán)節(jié)還處于“耦合狀態(tài)”。電力市場建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)向推進輸配售環(huán)節(jié)的解耦，改變單一購買方的市場格局，為建設(shè)售電側(cè)市場創(chuàng)造條件：
第一，輸-配解耦。解耦的根本目標(biāo)不是為了實現(xiàn)輸配電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離(分拆)，而是通過解耦實現(xiàn)財務(wù)分離，為進一步在發(fā)電側(cè)市場和售電側(cè)市場推進“代輸電業(yè)務(wù)”創(chuàng)造條件，特別是在大工業(yè)直銷市場。
第二，配-售解耦。與輸配解耦不同，配售解耦的根本目標(biāo)是推進配售電環(huán)節(jié)的結(jié)構(gòu)分離，為培育售電側(cè)市場創(chuàng)造條件，特別是城市社區(qū)電力市場、農(nóng)村電力市場。
加快售電側(cè)電力市場建設(shè)
在輸配售解耦的條件下，售電側(cè)市場建設(shè)成為電力市場建設(shè)的重點，其基本目標(biāo)主要有三：一是實現(xiàn)發(fā)電企業(yè)兼營零售業(yè)務(wù)。主要辦法是允許發(fā)電企業(yè)開展零售業(yè)務(wù)，由大用戶向發(fā)電廠直接直購電(電力直銷)。二是培育合格的售電市場主體。區(qū)別于電力直銷大用戶購電自己消費，我們還需要大量買電是為了賣電、賺取利潤的中介機構(gòu)和售電經(jīng)紀公司。三是擴大電力用戶的選擇權(quán)。重點是形成買方市場力，通過用戶消費選擇權(quán)促進電力企業(yè)降低成本、改善服務(wù)、提高效率，最終實現(xiàn)零售自由化。
圍繞上述目標(biāo)，售電側(cè)市場建設(shè)的主要工作包括大工業(yè)用戶直銷市場建設(shè)、農(nóng)村電力市場建設(shè)和城市社區(qū)電力市場建設(shè)。
(1)大工業(yè)直銷市場建設(shè)。目前，在全國2.3億電力用戶中，由國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司和內(nèi)蒙古電力公司直接供電的，變電容量在315千伏安、電壓等級在10千伏以上的用戶約160萬戶大用戶;在這些大用戶中，大工業(yè)用戶的用電量最大，3家電網(wǎng)企業(yè)向大工業(yè)用戶售電約占向大用戶售電總量的71.5%、全社會用電量的30%。若放開這30%的電力市場，將直接產(chǎn)生160萬個市場主體，對電網(wǎng)企業(yè)帶來的直接威脅將產(chǎn)生競爭的效果，促進輸配電價的形成。
(2)農(nóng)村電力市場建設(shè)。其核心是農(nóng)村電力體制改革。全國2600多家縣級供電企業(yè)的供電營業(yè)區(qū)域覆蓋國土面積的80%左右，服務(wù)人口占全國總?cè)丝诘?0%以上，售電量約占全國總售電量的一半，改革的目標(biāo)是在明晰縣級供電企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，改變企業(yè)代管狀態(tài)，培育獨立的購售電主體，通過電力市場專業(yè)化分工培育出一批專業(yè)化的售電隊伍。
(3)城市社區(qū)電力市場建設(shè)。未來10～20年，我國將處在加快城市化進程中，每年有超過1500萬人口遷移到城鎮(zhèn)居住，城市社區(qū)成為電力市場的發(fā)展主體。將居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院、政府部門等單位的用電服務(wù)和銷售統(tǒng)一組織起來，在城市培育獨立的購售電主體，是未來城市社區(qū)電力市場建設(shè)的主要方向。
目前，售電側(cè)市場建設(shè)的主要障礙有二：一是供電營業(yè)區(qū)劃分。按照現(xiàn)行規(guī)定，在一個供電營業(yè)區(qū)域內(nèi)，只準設(shè)一個供電營業(yè)機構(gòu)。二是缺乏獨立的輸配電價。由于獨立的輸、配電價尚未出臺，“多買多賣”的多邊交易模式難以形成。
