中國儲能網(wǎng)訊：自2002年“廠網(wǎng)分開”實施以來，電改一直被認為是“雷聲大、雨點小”，沒有實質性的推進。今年6月份習近平總書記在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上明確提出要抓緊制定電力體制改革總體方案，之后業(yè)內人士對電改方案展開了熱烈的討論。
電改怎么改?各方觀點不一。對于業(yè)界盛傳已定的“四放開、一分離、一加強”的改革思路，專家們持有不同意見。10月13日《中國能源報》15版曾發(fā)表關于電改的言論《電力要“真改革”》，本期再推出《電改的力度應再大些》一文。以上均代表作者個人觀點，如果您有不同意見，歡迎投稿。
自習近平主席在中央財經(jīng)領導小組第六次會議上要求制定電力改革方案以來，各有關方面都正在加緊研究。業(yè)界盛傳已定下“四放開、一分離、一加強”的改革思路，筆者認為這個改革思路分量不夠，沒有完全落實習主席的要求。
2002年以來的電改確定了市場化的改革方向，極大促進了電力工業(yè)的發(fā)展，成效顯著，但改革的深化稍顯不足，行業(yè)積累了一些深層次問題，需要通過新的一輪改革激發(fā)電力工業(yè)的活力。
首先，電力工業(yè)存在一些深層次問題，這是改革的動力。企業(yè)崇尚做大做強，將規(guī)模擴充當作第一要務，行業(yè)明顯呈現(xiàn)過度投資現(xiàn)象。2002年投資效果為1千瓦時/元投資，2006年為0.634千瓦時/元投資，2012年為0.408千瓦時/元投資。上一輪電改實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，發(fā)電雖然放開，但活力未增，沒有形成有效競爭和市場化效益。電網(wǎng)成了事實的資源配置的主體，用戶沒有用電的選擇性，資源配置效率不高。
其次，電企的體制機制尚未脫離計劃經(jīng)濟的影響，電企國有產(chǎn)權占比過高。2012年，國有和國有控股在規(guī)模以上電力和熱力生產(chǎn)供應業(yè)總資產(chǎn)、所有者權益和實現(xiàn)利潤中均占90%，在主營銷售收入、銷售產(chǎn)值占93%—94%。國有資本占比過高，企業(yè)治理結構運作不規(guī)范，企業(yè)內部制衡機制不健全，現(xiàn)代企業(yè)制度不能發(fā)揮作用。
行政壟斷、自然壟斷絞結在一起，形成了惰性和很大的思維慣性，2002年改革中，國務院曾確定中央層面組建的幾個大型電力企業(yè)(集團)作為國有資產(chǎn)授權機構和國家控股公司的改革試點，實踐結果卻是大部分企業(yè)集團將權力收至集團總部，國家控股公司試點形同虛設，基層企業(yè)的活力受到限制，有些企業(yè)作出有違國務院決定的行為卻得不到糾正。
發(fā)電企業(yè)重組后，形成幾個特大寡頭的同時也形成了眾多的中小企業(yè)。據(jù)原國家電監(jiān)會公布，辦理發(fā)電業(yè)者許可證的企業(yè)達2.2萬個，其中有一定規(guī)模的約5000家，這樣的發(fā)電主體結構不利于競爭電力市場構建。在眾多的電力企業(yè)中，有極少數(shù)特大企業(yè)享有政策優(yōu)惠(如計劃單列)，不利于在發(fā)電行業(yè)中形成公平競爭局面。電網(wǎng)企業(yè)重組同樣形成了國家電網(wǎng)這樣的超級公司，不適應規(guī)模經(jīng)濟的要求。
再次，政企關系不順。政府明顯缺失規(guī)劃功能，發(fā)展戰(zhàn)略與重大技術路線遲疑不定，不能給出正確的市場信號。一些企業(yè)隨意發(fā)布明顯帶有行政色彩的信息，誤導市場。增量市場準入未采取市場經(jīng)濟準則，一些重大項目缺乏嚴密論證，這些年來業(yè)內爭論的一些重大技術路線、決策等長期得不到解決，政企關系顛倒。
應實施“五位一體”改革
因此，筆者認為，電力管理體制應實行“五位一體”的改革。即建立多買多賣的電力交易市場，制定符合上述市場交易行為的規(guī)制;建立買賣雙方談判確定價格的機制;重組市場主體確定其功能與行為規(guī)范;創(chuàng)新增量資源市場準入的機制，改革項目審批流程;建立電力管理的法規(guī)體系，發(fā)揮政府監(jiān)管作用。
在這五位一體改革中，核心是建立多買多賣的電力交易市場，確定由市場配置資源的基本格局，其他的改革都源于這一條。
建立市場有三個要素必須明晰：第一是標的物，即電力電量，包括輔助服務。第二是交易主體，必須是能承擔民事責任的法人實體。其中發(fā)電業(yè)者應進行重組，實現(xiàn)發(fā)電業(yè)者之間大致平等;用電業(yè)者應當分期分批進場交易，可將之分為年用電量億千瓦時及以上的用戶、年用電量2000萬—1億千瓦時的用戶、年用電量100萬—2000萬千瓦時的用戶，100萬千瓦時以下的用戶和城鄉(xiāng)居民用戶由供電公司代購(躉購)。第三是交易的規(guī)則方法，其中價格形成要經(jīng)過一個過渡期，過渡期價格實行雙軌制。即一部分電量電價由交易雙方商定，另一部分電量(大江大河上的大型水電、核電、部分集中外送的風光電力資源、其他政策性資源)電價由政府審定，其余部分電量進入市場按規(guī)則交易，一般情況下，這一部分電量應是大頭。
值得注意的是，由于居民戶和中小用戶的電量為委托供電公司進入市場購電，所以輸配必然分開核算，近期在資產(chǎn)上，行政上仍屬電網(wǎng)公司，但無疑為以后的輸配分開奠定了體制條件。輸配什么時候分開經(jīng)營只是決策者決心問題。供電公司將躉購來的電量出售給用戶時，還要疊加上該公司的銷售成本與銷售利潤，這就為該環(huán)節(jié)的競爭留出了價格空間。
而傳言中設立的售電服務公司，只是收取代購費用，配電環(huán)節(jié)的成本已經(jīng)計入輸配電價，用戶不可能享受配電環(huán)節(jié)競爭的收益，陡然增加了交易成本，因而是不可取的。
此外，要分離調度機構的系統(tǒng)控制和交易管理職責，系統(tǒng)控制職責留在電網(wǎng)，交易職責分離出來進入市場，作為市場交易機構。
同步重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)
首先，要對發(fā)電企業(yè)進行重組?，F(xiàn)有的發(fā)電企業(yè)格局不適應市場競爭，改革這一格局要重組成數(shù)十家發(fā)電公司，每家公司的規(guī)模不超過3000萬千瓦，超過此規(guī)模要進一步分拆，以促使企業(yè)既達成經(jīng)濟規(guī)模，在做強上下功夫，又避免跑馬占地，追逐無限擴大規(guī)模。
其次，現(xiàn)有發(fā)電集團公司和國家電網(wǎng)公司重組為2家電力控股公司，重組的發(fā)電公司和電網(wǎng)公司分成兩撥，其股權分別由兩家控股公司持有，只經(jīng)營股權，不參與企業(yè)商品生產(chǎn)經(jīng)營。兩家控股公司間也會有間接競爭。但允許小企業(yè)存在，且大小企業(yè)在政策上一律平等。
第三，重組設立4家電網(wǎng)企業(yè)，按地域授權經(jīng)營電網(wǎng)。即設立南方電網(wǎng)——在原南方電網(wǎng)基礎上加湖南、江西、西藏三省區(qū);東北電網(wǎng)——地域轄遼吉黑三省加蒙東;北方電網(wǎng)——地域轄京津冀魯晉陜甘青寧新加蒙西;中央電網(wǎng)——地域轄川渝鄂豫皖蘇，各省地方電網(wǎng)在重組中進入上述四個電網(wǎng)公司。
四個區(qū)域電網(wǎng)之間的交易由新設立的交易中心負責，設備的管理按地域劃分，由區(qū)域公司負責。
發(fā)電公司和電網(wǎng)公司應進行產(chǎn)權改革，使之成為混合所有制的公司法人。產(chǎn)權改革方法如下：
設立中央和地方國有股權，由前述發(fā)電和電網(wǎng)控股公司持有中央國有電力股權，地方股權由各省相應產(chǎn)權持有機構持有，可以相對控股;設立法人股，由機構投資者持有，這些股權應分散持有，但總比例應超過國有股;設立企業(yè)法人股，出售給有資格的企業(yè)法人，交叉持股;設立一定數(shù)量的流通股;部分公司股票可以整體上市，加大上市公司資產(chǎn)份額。
企業(yè)內部均按規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度設置機構，改變企業(yè)經(jīng)營者管理的歸屬，建立企業(yè)的董事會——經(jīng)理層的委托代理關系，建立各機構之間的制衡關系，確立企業(yè)的經(jīng)營自主權。
此外，重組設立中國電力科工貿集團公司，上收中國電力科學研究院、南京自動化院、西安熱工院、武漢高壓所、北京電建所、南京環(huán)保所、國網(wǎng)能源院等，其余科研院所仍由各公司管轄。
分離中能建、中電建中有關電力規(guī)劃、水電規(guī)劃與電力設計、水利水電設計功能，將企業(yè)的職能歸企業(yè)，政府的職能歸政府。
同時，分離國家電網(wǎng)公司持有的部分服務全國電力行業(yè)的機構，組成單獨的全國電力服務機構或進入其他全國性電力機構。
重塑政府職能和機構
電力體制改革和電力企業(yè)改革應以立法形式確定，進入全國人大或常委會的工作議程，方案以法案形式經(jīng)人大確定，不受政府換屆影響，立法納入人大工作日程。
上收由中能建、中電建分離出來的規(guī)劃管理職能，組成政府序列的規(guī)劃管理局(規(guī)劃總院)，切斷規(guī)劃機構與電力企業(yè)的利益鏈條，堅持并發(fā)揚規(guī)劃機構客觀公正立場和代表國家的優(yōu)良傳統(tǒng)。
分離立法與執(zhí)法功能，立法職能歸人大，監(jiān)管職能為執(zhí)法監(jiān)管，被監(jiān)管的對象為市場、市場主體、市場交易、電力安全、電力增量資產(chǎn)準入、電力全社會普遍服務等。
電改方案的實施應組成工作機構，并由中央高層領導機構直接管理。電改方案以前由國家發(fā)改委負責實施，從十幾年的實施來看，效果并不好。
(作者為中國電力發(fā)展促進會專職顧問，本文僅代表作者觀點)
原標題:【言論】電改的力度應再大些
