自從《電力體制改革方案》（國發(fā)［2002］5號文件，下稱“電改5號文”）下發(fā)，除了政企分開、廠網分開、主輔分離有進展，文件確定的“輸配分開”、“競價上網”兩大改革議題則一直處于停滯狀態(tài)。進一步改革將涉及深層次體制調整和利益調整。
在今年全國“兩會”期間，電力系統(tǒng)的“大佬”們再發(fā)言，呼吁重新啟動電力體制和電價改革，這其中包括國家電監(jiān)會副主席王禹民、國電集團總經理朱永芃、中電投總經理陸啟洲、中電國際董事長李小琳、北京電力公司總經理朱長林等。
作為十二屆全國政協(xié)委員，李小琳在《深化電力改革，服務小康社會》的提案中建議：“有必要成立以國務院主要領導同志掛帥的改革領導小組，打破行業(yè)局限和部門局限，為全面建成小康社會打下一個安全、穩(wěn)定、清潔、高效的能源支撐體系。”
“改革被卡住了”
電力改革十年來，我國告別缺電時代，發(fā)電裝機和電網規(guī)模均有兩倍以上增長。尤其是廠網分開之后，發(fā)電側實現多元化，五大電力集團以及煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的競爭加劇，市場化改革初見成效。
但這個過程中，政府定價依然占據主導地位，未能建立合理的電價形成機制。屬于競爭環(huán)節(jié)的上網電價和銷售電價仍然被嚴格管制，而具有壟斷性質的輸配電價卻恰恰沒有管住，監(jiān)管乏力。
這與“放開兩頭、管住中間”的改革思路恰好相反。全國政協(xié)委員陸啟洲說：“電力體制改革的核心是將輸配環(huán)節(jié)和發(fā)售電環(huán)節(jié)分開，這個改革現在被卡住了。”
一位電力行業(yè)管理部門官員表示，電力體制改革行至今日仍有諸多爭議對于要不要改、怎么改以及改革的方向、重點、路徑、步驟等，都還存在不同看法，甚至有很大爭議。
“計劃手段與市場方式并存”的體制讓改革倡導者沮喪。具體而言，上網電價仍由政府定價，煤、電價格矛盾突出，上網電價不能與煤炭價格及時足額聯(lián)動，水電價格缺乏明確合理的機制，電力競價上網試點停滯。
在輸配環(huán)節(jié)：尚未形成獨立的輸配電價機制。由于缺乏獨立和合理的輸配電價，大用戶直購電交易面臨諸多困難和阻力，跨地區(qū)電能交易也反映出許多問題。在銷售環(huán)節(jié)：銷售電價偏于僵化，缺少彈性，未能與上網電價實行及時有效的市場聯(lián)動，不能充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，難以有效調節(jié)電力供求關系。
全國政協(xié)委員王禹民說：“要在體制和機制上有雙重突破。簡單地說，就是輸電的不賣電。由政府制定出臺獨立的輸配電價，電網企業(yè)負責把電網這條"公路"建好，按輸配電價收取"過路費"，用于電網投資建設和維護。同時，逐步放開上網電價和銷售電價，讓發(fā)電側和用戶側電價由市場形成。同時推動煤炭價格與電力價格并軌，并傳導到終端用戶。”
李小琳在提案中指出，雖然發(fā)電市場實現市場化，但購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權和議價權。如能逐步放開，則更加有利于廣大電力消費者和生產者自主調節(jié)、節(jié)能和創(chuàng)新能力的發(fā)揮，更加有利于新能源和智能電網等新興生產力的成長。
全國政協(xié)委員朱永芃的觀點是：“建議按照5號文件精神，深化電力體制改革，實現"打破壟斷、引入競爭、提高效率、降低成本、健全電價機制、優(yōu)化資源配置"的改革目標。”
如何重啟改革？
國務院總理溫家寶在政府工作報告中稱：“以更大的政治勇氣和智慧，深入推進改革開放。”對于電力體制改革而言，選擇怎樣的路徑、選擇什么突破口至關重要。
“改革之所以艱難，源于一些不想失去權力和既得利益的部門和企業(yè)的阻力。況且現行一些部門的職責設置本身就限制了改革的設計和推進。目前，國內宏觀經濟環(huán)境相對寬松、社會對改革非常關注，再加上中共十八大召開都為改革提供了新的契機。”前述電力行業(yè)管理部門官員說。
改革如何重啟？
李小琳建議，“逐步放開用戶選擇權和議價權，實現電能買賣從管制壟斷型向競爭服務型轉變。”
第一，同步放開110kV及以上專變用戶，同時確定開放其他用戶的時間表。其中，行使選擇權的用戶須按比例承擔可再生能源補貼。第二，成立國家、南方購售電服務總公司和各省級購售電服務公司。購售電服務公司負責在過渡期為無選擇權和不行使選擇權用戶提供購電代理服務，承擔普遍服務職責。以直接補貼取代交叉補貼。第三，成立國家、區(qū)域和省級多層次的獨立電力交易中心。鼓勵各交易中心積極培育適合各地實際的各種交易品種，實現電能生產者和消費者多種形式的互動交易。
在上述體制改革的同時，須同步推進電價機制改革。一是，出臺獨立輸配電價。近期基于購售電價差出臺各省輸配電價，以利于電力直接交易的實施。二是，實施容量、電量和輔助服務三部制的電價機制。建立相應的容量、電量和輔助服務市場，以利于各種類型發(fā)電公平競爭。
目前，國家電監(jiān)會力推的“大用戶直購電”只在遼寧、吉林、福建、安徽、廣東、江蘇等為數不多的省份進行小規(guī)模試點。朱永芃說：“大規(guī)模直供電是電力體制改革的重要部分，可增加發(fā)電和用電的積極性，電網管理也能更加科學、合理?，F在的發(fā)展還是慢了，應該加快。”
出臺獨立的輸配電價，這一提議也得到王禹民、朱長林的支持。朱長林認為，輸配分開難以降低用電價格，如要建立自由的電力交易市場，首先要解除政府對電價的管制。只有電力價格體系合理了，才能討論交易平臺是否公平。
此外，朱長林和王禹民的共同建議是：煤炭價格雙軌制終結后，應進一步推動煤電價格聯(lián)動。在獨立的輸配電價下，煤價下降、上網電價、銷售電價同步下調。另有電改專家建議，上網電價市場化可以考慮分三步走，近期可保留煤電價格聯(lián)動政策，但要進一步調整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價上漲比例，及時足額聯(lián)動等。在今后幾年，將這項政策改造升級。借鑒石油價格形成機制的做法，國家明確細化煤電價格聯(lián)動機制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據國家規(guī)定及市場供求自行決定上網電價并報政府部門備案，不再由政府部門審批，從而實現上網電價由審批定價改為機制定價。從長遠看，上網電價應完全由市場供求決定，企業(yè)自主定價。
