中國儲能網訊：近年來，我國分布式可再生能源快速發(fā)展，特別是分布式光伏，憑借其技術成熟、應用廣泛、建設周期短等優(yōu)勢，實現了規(guī)模化突破，在事實上已成為分布式可再生能源的代名詞。與此同時，伴隨其發(fā)展出現的源網協同、涉網性能、電網安全以及社會公平等方面的諸多問題亟待解決，需要從制度層面構建系統(tǒng)化的解決方案。2025年1月，國家能源局印發(fā)《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設管理辦法》，進一步明確了分布式光伏發(fā)電的相關政策與要求，對行業(yè)規(guī)范發(fā)展起到了積極的推動作用。本文圍繞行業(yè)發(fā)展面臨的新形勢與新挑戰(zhàn)，深度剖析制約分布式光伏高質量發(fā)展的關鍵法律問題，并提出系統(tǒng)化、法治化的治理方案。
分布式可再生能源迅速發(fā)展伴生的關鍵法律問題
分布式可再生能源的快速發(fā)展衍生出諸多法律層面的制度性困境，這些問題貫穿項目開發(fā)、建設、并網、運營及市場交易全流程。
一是源網規(guī)劃與建設不協調。一方面，分布式可再生能源規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌性與銜接機制。國家層面的可再生能源規(guī)劃僅設定了總規(guī)模目標，未明確分布式風電、光伏發(fā)電等具體類型的分類發(fā)展目標，也未將建設規(guī)模分解至各?。▍^(qū)、市）。這一規(guī)劃方式的不足，導致可再生能源實際發(fā)展規(guī)模頻繁超出預期，從源頭上加劇了消納矛盾。在國家可再生能源規(guī)劃發(fā)布后，有關部門又相繼出臺了大型風電光伏基地建設方案、整縣分布式光伏開發(fā)試點等專項政策，這些專項規(guī)劃與總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接，進一步加劇了目標沖突。另一方面，分布式可再生能源領域源網發(fā)展存在系統(tǒng)性不協調?！犊稍偕茉捶ā访鞔_規(guī)定，可再生能源發(fā)展規(guī)劃應包含配套電網建設等內容。然而在實際操作中，電源與電網之間在規(guī)劃、核準和建設等環(huán)節(jié)仍存在顯著脫節(jié)，導致新能源發(fā)電項目難以及時并網和消納。
二是項目備案管理不規(guī)范。項目備案作為分布式可再生能源開發(fā)的準入環(huán)節(jié)，實踐中存在項目備案信息虛假和重大變更未依規(guī)備案兩類突出問題。部分項目單位為搶占并網資源或套取補貼，虛報建設規(guī)模、偽報建設地點與土地性質、隱瞞項目公司股權質押和資產抵押等權利限制情況、冒用自然人名義申報，容易引發(fā)備案撤銷、補貼追回及合同違約等問題。此外，實踐中還普遍存在“未申請即變更”“超期申請變更”兩類違規(guī)行為，影響項目管理連續(xù)性與合規(guī)性。
三是項目建設管理制度不健全。在資質管理方面，盡管《分布式光伏發(fā)電開發(fā)建設管理辦法》已對從事分布式光伏發(fā)電項目設計、施工、安裝、調試等環(huán)節(jié)的主體資質提出明確要求，但實踐中仍存在資質缺失、違法承包施工等問題。在河北省某案中，某公司因將戶用光伏發(fā)電項目發(fā)包給不具備相關資質的個人，引發(fā)安全事故，最終法院判決雙方承擔連帶責任。此外，部分地區(qū)在法定資質要求之外，增設諸如施工企業(yè)須在本地注冊分公司或具備本地項目業(yè)績等隱性準入條件，形成地方保護壁壘。在屋頂產權與收益分配機制方面，建筑屋頂作為建筑物共有部分，其產權安排與光伏投資主體權益易引發(fā)三類典型糾紛：開發(fā)商在新建小區(qū)屋頂預裝光伏設施，業(yè)主入住后以“侵犯共有權”為由要求拆除；物業(yè)公司擅自出租屋頂并獲取收益，引發(fā)權屬與收益爭議；頂樓業(yè)主在專屬露臺建設光伏，其他業(yè)主以“影響建筑外觀”為由提出異議。在監(jiān)管協同方面，分布式可再生能源項目建設涉及能源、住建、消防、自然資源、應急管理等多部門，各部門監(jiān)管職責交叉與協調缺位問題突出，增加企業(yè)合規(guī)難度和運營風險。
四是項目并網驗收環(huán)節(jié)標準滯后與機制缺失。在涉網性能管理方面，技術標準更新滯后于行業(yè)發(fā)展，國標、行標、企標等多層標準并存導致適用沖突，加之標準執(zhí)行虛化，致使“帶病并網”問題突出。在電網承載力評估與接入管理方面，國家層面缺乏統(tǒng)一規(guī)范的評估機制、動態(tài)預警體系以及電網增容改造成本疏導機制，制約分布式可再生能源的可持續(xù)接入。在系統(tǒng)安全風險防控方面，由于現行立法未明確規(guī)?；尤氲南到y(tǒng)風險治理要求，也缺乏全鏈條風險管控和責任界定機制，導致防控措施缺乏剛性約束，且糾紛解決依據不足。
五是市場參與機制不健全與價格機制不完善。現有市場機制難以適應“裝機規(guī)模小、分布規(guī)律散”的分布式可再生能源項目特征，其“可觀、可測、可調、可控”能力存在較大差異，缺乏精細化和具有可操作性的市場機制設計。同時，分布式光伏大發(fā)時段多處于電力市場交易低價區(qū)間，經濟激勵不足，加之自身市場業(yè)務能力、技術水平有限，導致其參與市場化交易的積極性不高。價格機制方面，就近交易模式下，“過網費”機制不完善，未充分反映占用輸配電備用容量的成本；自發(fā)自用模式下，用戶未完全承擔政府性基金及交叉補貼等社會責任費用，相關成本由其他用戶分攤，加劇不公平現象。
推動分布式可再生能源高質量發(fā)展的法治保障
分布式可再生能源的高質量發(fā)展是一項涉及多環(huán)節(jié)、多主體的經濟社會系統(tǒng)工程，需實現規(guī)劃、建設、并網、調度、交易、消納全鏈條的協同銜接，同時要求政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體依法履行相應義務。基于當前分布式可再生能源發(fā)展存在的問題，應在明確其定義及“就近利用”基本定位的基礎上，推進系統(tǒng)性制度設計，并將相關制度在《電力法》《可再生能源法》等立法中予以保障：
其一，完善分布式可再生能源規(guī)劃制度，筑牢發(fā)展統(tǒng)籌基礎。一是明確分布式可再生能源的法律地位，推動各方對分布式能源劃分界面形成統(tǒng)一共識；二是建立分布式可再生能源資源調查和評估制度，為科學編制規(guī)劃提供數據支撐；三是在全國新能源發(fā)展總規(guī)模和布局框架下，分省科學制定分布式可再生能源發(fā)展規(guī)劃，確保國家和地方規(guī)劃有序銜接、各專項規(guī)劃有效協調；四是強化國土空間保障，明確分布式可再生能源用地優(yōu)先等級，做好用地預留。
其二，健全分布式可再生能源建設管理制度，規(guī)范項目落地流程。一是明確分布式可再生能源發(fā)電項目實行備案管理制度，各省（自治區(qū)、直轄市）應當明確備案機關及其權限、備案程序等，杜絕“多頭備案”“權限交叉”等問題；二是備案機關應當結合區(qū)域實際，制定并公開分布式可再生能源項目備案服務指南，列明項目備案所需信息內容、辦理流程及時限等，提高工作透明度，為投資主體提供清晰指引。
其三，優(yōu)化分布式可再生能源并網與調度運行制度，保障系統(tǒng)安全協同。一是明確分布式可再生能源并網模式，電網企業(yè)針對不同類型的分布式可再生能源發(fā)電項目制定差異化的電網接入技術要求，落實接入服務責任，提升接入效率與服務水平；二是建立分布式可再生能源發(fā)電接入電網承載力評估制度，引導項目根據配網承載力科學合理布局，避免無序接入引發(fā)電網安全風險；三是明確電網對分布式可再生能源“可觀、可測、可調、可控”（四可）要求，提升電網調控能力；四是明確分布式可再生能源項目的電網安全保障義務，壓實項目主體安全責任；五是明確分布式可再生能源項目可獨立或者通過微電網、源網荷儲一體化、虛擬電廠聚合等形式參與調度，保障電網安全穩(wěn)定運行。
其四，構建分布式可再生能源消納責任權重和交易制度，推動市場化與公平化發(fā)展。一是修改可再生能源全額保障性收購制度，實行可再生能源電力消納責任權重制度，推動可再生能源發(fā)電市場化消納；二是建立適應各類分布式可再生能源的市場交易機制；三是加快研究制定分布式新能源及聚合商的管理規(guī)范和準入要求，完善市場交易支撐體系；四是建立分布式可再生能源參與綠證綠電交易制度，明確聚合商代理分布式可再生能源項目參與交易的具體規(guī)則；五是明確各類可再生能源發(fā)電主體、新型經營主體和各相關方應當公平承擔調峰、調頻、調壓、事故備用等責任，并按規(guī)定公平承擔輸配電成本、系統(tǒng)平衡成本、交叉補貼、政府性基金和附加等經濟與社會責任。
