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省級能源集團的成立脈絡
各省設立綜合性能源集團的現(xiàn)象，貫穿于中國經(jīng)濟體制改革的多個歷史階段，階段性特征較為鮮明。較早出現(xiàn)的能源投資平臺，大多形成于二十世紀八九十年代，主要服務于緩解省內(nèi)電力短缺，通常由地方政府出資設立電力建設投資公司。近年來密集掛牌的省級能源平臺，則置于全國統(tǒng)一大市場建設和能源低碳轉(zhuǎn)型的宏觀背景之下，地方政府通過整合存量資產(chǎn)，加快獲取增量新能源資源。
下表對中國主要省份省級能源集團的成立時間、歷史沿革與重組背景做一梳理。
省級能源集團成立動機
各省積極組建屬地能源集團，源于中國1994年分稅制改革確立的財政分配體制。地方政府長期面臨剛性的公共財政支出壓力，在傳統(tǒng)土地出讓收入明顯回落的背景下，亟須培育新的穩(wěn)定財源。能源產(chǎn)業(yè)具有重資產(chǎn)、高營收和現(xiàn)金流相對充沛等特點，掌握能源產(chǎn)業(yè)也意味著掌握地方財政運轉(zhuǎn)的重要支撐。
資源稅的地方獨享屬性
資源開發(fā)環(huán)節(jié)首先帶來稅收收益。中國現(xiàn)行稅制明確規(guī)定，資源稅收入全部歸屬地方財政，水資源稅則按中央和地方百分之十、百分之九十的比例分成。對于煤炭、天然氣和水力資源較為豐富的中西部省份而言，資源開采直接轉(zhuǎn)化為屬地政府的公共預算收入。
但風能和太陽能等新能源開發(fā)并未全面直接適用傳統(tǒng)礦產(chǎn)資源稅的征收辦法。為了盡可能將新能源開發(fā)形成的經(jīng)濟收益留在省內(nèi)，地方政府需要借助屬地國有企業(yè)深度介入開發(fā)環(huán)節(jié)。中央能源企業(yè)在地方獲取新能源開發(fā)指標時，重點通常放在完成集團內(nèi)部裝機規(guī)模考核和獲取項目利潤上，對地方配套裝備制造業(yè)投資的帶動作用相對有限。
各省設立本地新能源平臺后，可以在風光資源指標配置中設置前置條件，要求開發(fā)主體在當?shù)亻_展產(chǎn)業(yè)投資，或由省級能源集團控股開發(fā)項目。這樣既有助于將綠色GDP及相關(guān)附加稅費更多留在省內(nèi)，也使新能源資產(chǎn)開發(fā)逐步替代傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)，成為地方彌補財政資金缺口的重要抓手。
跨省企業(yè)所得稅分配機制中的稅基流失問題
企業(yè)所得稅的央地分配機制，是地方政府扶持本地能源集團的另一項關(guān)鍵因素。按照現(xiàn)行財稅法規(guī)，中國企業(yè)所得稅的基本分配比例為中央占百分之六十、地方占百分之四十。實際征繳過程中，跨省經(jīng)營央企的總分機構(gòu)還面臨較為復雜的稅款分攤規(guī)則。
五大發(fā)電集團等中央能源企業(yè)，其總部機構(gòu)注冊地通常設在北京。依據(jù)《跨省市總分機構(gòu)企業(yè)所得稅分配及預算管理辦法》（財預〔2012〕40號），跨省經(jīng)營企業(yè)的所得稅預繳需要在總機構(gòu)與分支機構(gòu)之間按權(quán)重分攤。中央財政首先全額截留百分之六十的企業(yè)所得稅。剩余的百分之四十地方分成部分中，特定比例直接歸屬總部機構(gòu)所在地的省級財政。其余部分才依據(jù)各分支機構(gòu)的營業(yè)收入、職工薪酬和資產(chǎn)總額三個維度計算權(quán)重，分配至項目所在地的省級財政。
這種分配機制使資源屬地省份面臨一定程度的稅基流失。央企在地方設立的發(fā)電廠和新能源分公司雖然創(chuàng)造了可觀利潤，但受總部分攤機制影響，相當一部分稅款會流向中央財政或總部注冊地財政。資源富集省份承擔了征地拆遷、環(huán)境保護和電網(wǎng)配套等外部成本，卻難以獲得與之相匹配的稅收收益。
若由省級能源集團作為法人主體投資運營，其總機構(gòu)和主要經(jīng)營場所都位于本省行政區(qū)域內(nèi)。這樣一來，企業(yè)所得稅在扣除中央取得的百分之六十后，剩余的百分之四十便能夠更多留存在本省財政體系內(nèi)。同時企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的城市維護建設稅、教育費附加等地方稅費，也可以實現(xiàn)屬地留存。
利潤上繳規(guī)則與地方國有資本經(jīng)營預算
利潤分配機制進一步拉大了央企分公司與省屬國企在地方財政貢獻上的差異。中央能源集團的稅后利潤歸屬國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，其分紅納入中央國有資本經(jīng)營預算收入，與地方財政收支平衡之間并無直接聯(lián)系。
省屬能源國企的凈利潤在提取法定公積金后，需要作為國有資本經(jīng)營收益上繳省級國資委。省級國資委再將這部分國有資本經(jīng)營預算資金按比例調(diào)入一般公共預算，地方政府可據(jù)此補充民生項目和基礎設施建設支出。在土地出讓收入持續(xù)下行的背景下，利潤和稅收的雙重屬地留存效應，使地方政府有著較強的內(nèi)生動力去擴張省級能源平臺。
干部人事管轄權(quán)的差異
在中國的政府行政體系中，行政命令的傳導效率高度依賴人事任免權(quán)。從干部管理的政治維度看，成立省級能源集團，是地方黨委和政府擴充干部資源、增強政策執(zhí)行力、提升區(qū)域經(jīng)濟控制能力的重要制度安排。
地方國有企業(yè)的人事定級與流轉(zhuǎn)機制
省級能源集團通常屬于省管國有重要骨干企業(yè)，在行政級別上多為正廳級建制。集團董事長、總經(jīng)理、黨委書記等主要領(lǐng)導人員的任命，通常由省委組織部掌握，日常資產(chǎn)和業(yè)務監(jiān)管則由省國資委負責。
省屬國有骨干企業(yè)的高級管理人員，既是企業(yè)經(jīng)營者，也是地方高級黨政干部的重要后備力量。省級能源集團與地級市黨政系統(tǒng)、省直經(jīng)濟管理部門，如省發(fā)展改革委、省能源局、省工業(yè)和信息化廳等之間，往往存在常態(tài)化的干部交流機制。地方政府擁有一家體量較大的省級能源集團，實質(zhì)上也就為省委組織部提供了一個重要的正廳級或副廳級干部培養(yǎng)和安置平臺?；谶@種人事聯(lián)系和輪崗預期，省級能源集團管理層對省委、省政府政策意圖的敏感度和執(zhí)行自覺性通常都較高。
中央企業(yè)分支機構(gòu)的地方干預壁壘
相比之下，中央能源企業(yè)（五大發(fā)電集團等）屬于中央管理的國有重要骨干企業(yè)。其正職領(lǐng)導人員由中共中央組織部管理，副職領(lǐng)導人員及省級分公司總經(jīng)理則由國務院國資委黨委或央企集團黨組負責任免。
從地方政府的角度看，央企設在各省的省級分公司負責人，其人事關(guān)系、晉升通道和績效考核都掌握在央企北京總部。省委、省政府及省委組織部，對這些駐地央企高管并不具備實質(zhì)性的考察、任命和行政獎懲權(quán)。人事權(quán)限的分離，使地方政府在協(xié)調(diào)央企分支機構(gòu)配合地方經(jīng)濟戰(zhàn)略時，缺少剛性的約束手段，也難以通過行政命令直接影響其內(nèi)部決策和投資流向。
全國統(tǒng)一大市場下的產(chǎn)業(yè)協(xié)同
掌控地方資源分配與產(chǎn)業(yè)協(xié)同的核心通道
風能、太陽能、抽水蓄能等項目落地，高度依賴地方土地、生態(tài)環(huán)保審批以及林業(yè)、水利等行政許可，這些關(guān)鍵權(quán)限基本掌握在地方政府手中。地方政府的管理思路也在發(fā)生變化，不再滿足于僅僅提供自然資源。近年來，不少省份在新能源建設指標分配方案中，明確要求項目開發(fā)主體配套建設高端制造業(yè)項目，如風機整機組裝廠、光伏組件生產(chǎn)基地等，目的就在于把資源優(yōu)勢進一步轉(zhuǎn)化為固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和就業(yè)吸納能力。
面對各省提出的這些要求，中央企業(yè)往往受制于內(nèi)部投資收益率測算和全國統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)鏈布局安排，難以完全滿足地方的屬地化投資訴求。這時省級能源集團便成為不可替代的關(guān)鍵節(jié)點。地方政府通常傾向于優(yōu)先將本省最優(yōu)質(zhì)的能源開發(fā)指標和特許經(jīng)營權(quán)打包授予本地省級能源集團。
省級能源集團再以此為籌碼，在資本市場上吸引中央企業(yè)和地方民營資本組建項目合資公司共同開發(fā)。在這一合作模式下，地方能源集團完成了從單一發(fā)電企業(yè)向省級能源資源一級市場分配者的角色轉(zhuǎn)變。這樣既能使省屬國企獲得合營項目的長期分紅，也能確保省政府對省內(nèi)資源開發(fā)節(jié)奏和配套產(chǎn)業(yè)落地條款保持較強控制力。
維持區(qū)域經(jīng)濟獨立性
做大做強省級能源平臺，也是地方應對產(chǎn)業(yè)空心化和資源被動輸出的重要選擇。以江蘇省國信集團的跨省能源布局為例。作為能源消費大省，為保障本省中長期電力供應安全，江蘇國信集團設立蘇晉能源控股有限公司，跨省重組并收購山西省內(nèi)發(fā)電機組，再通過雁淮直流特高壓通道將電力直接輸送回江蘇。這種由省屬國企主導跨區(qū)域資本運作、服務本省能源安全的模式，較為鮮明地體現(xiàn)了省級能源集團在跨省地緣博弈中的戰(zhàn)略工具價值。若缺少體量相當?shù)氖〖壞茉醇瘓F，地方政府在與其他省份或中央能源調(diào)撥機構(gòu)談判時，往往會缺少可落實的抓手。
結(jié)語
近年來，各省持續(xù)推動省級能源集團的設立、重組與擴張，這一現(xiàn)象已經(jīng)超出單純市場競爭的范圍，更像是中國央地政治經(jīng)濟關(guān)系在能源領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。在地方財政收支趨緊、土地財政逐步向產(chǎn)業(yè)財政轉(zhuǎn)換的背景下，省級能源集團憑借稅收分成規(guī)則和利潤上繳機制，逐漸成為地方財政運轉(zhuǎn)的重要支撐。隨著能源革命持續(xù)推進，省級能源集團在協(xié)調(diào)國家能源戰(zhàn)略與地方經(jīng)濟訴求之間，仍將發(fā)揮重要作用。
