近日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，其中一項重要內(nèi)容就是“推進電力體制改革”。自2002年國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》（業(yè)內(nèi)稱“5號文”），時隔8年，電改的實際進展如何？今后應(yīng)朝怎樣的方向推進？推進過程中又應(yīng)注意哪些問題？記者就此采訪了電力行業(yè)資深專家、清華大學(xué)電機系教授夏清。
應(yīng)對改革成本和效益負(fù)責(zé)
中國能源報：從《電力體制改革方案》（國發(fā)[2002]5號）公布至今，電改一直是大家熱烈討論的話題，您如何看待這八年的實踐？
夏清：我有幸參與了電力體制改革的全過程，包括東北區(qū)域電力市場、華東電力市場、南方電力市場等多個電力市場的籌劃、模擬、試點、調(diào)研和總結(jié)。社會上方方面面關(guān)于電力體制改革有很多不同的聲音，有人覺得電改少有建樹、舉步維艱，認(rèn)為改革最大的問題是“5號文”出臺之后執(zhí)行不到位。應(yīng)該說，八年來電改的成效是顯著的，特別是成功地實現(xiàn)了廠網(wǎng)分離，開創(chuàng)了發(fā)電企業(yè)做大做強的新局面。
但“5號文”的其他相關(guān)改革有待進一步完善。這是因為，“5號文”制定的基礎(chǔ)是學(xué)習(xí)和借鑒當(dāng)時的國外經(jīng)驗，但國外后來在電力市場建設(shè)方面也不斷地有新探索，在思路、理論、方法、機制等方面都有了新變化。更重要的是，當(dāng)時我國在電力市場化改革方面沒有任何實踐，而八年來我們有了比較多的實踐，對我國電改面臨的具體國情有了更加深刻的認(rèn)識。因此，現(xiàn)在看來確實需要在“5號文”的基礎(chǔ)上，進一步解放思想、實事求是，與時俱進地科學(xué)推進電力體制改革。
中國能源報：您認(rèn)為推進電力體制改革最應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是什么？
夏清：我覺得最應(yīng)該關(guān)注改革的成本與效益。改革的推動者希望為市場創(chuàng)造一個良好的競爭格局，形成一個合理的市場結(jié)構(gòu)。從我國電力市場建設(shè)的實踐可以看出，電力商品同時具有較強的公共屬性和明顯的資源稀缺性，要真正實現(xiàn)市場化絕不能照搬一般商品市場化的方法。
在資源稀缺的時候，市場是會失靈的。比如在當(dāng)初的東北區(qū)域電力市場中，只有五大電力集團在競價上網(wǎng)，在供需緊張的情況下，只能看著上網(wǎng)電價不斷上揚。市場機制失靈，直接影響到各行各業(yè)和千家萬戶。再比如，煤炭現(xiàn)在已經(jīng)市場化了，但是它作為一種稀缺資源，價格飛漲，給相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)帶來了巨大壓力。
因此，我們應(yīng)實事求是地看待問題，要分析對于這種關(guān)系到國計民生的資源、能源行業(yè)，有沒有可能較長時間出現(xiàn)供需緊張的情況？市場會不會失靈？如果設(shè)計不當(dāng)，當(dāng)我們花了大力氣最終形成了一個電力市場時，其效果必定大打折扣，甚至對國民經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面的影響。對于這種公共屬性較強的資源，哪些環(huán)節(jié)、多大程度交由市場配置，我現(xiàn)在是持謹(jǐn)慎的觀點。
正因為如此，在推進電力體制改革的過程中必須同時建立有效的績效追蹤和問責(zé)制度，讓改革的推進者為改革的結(jié)果負(fù)責(zé)，科學(xué)地推進電改。否則，如果付出了巨大的改革成本，但沒有實現(xiàn)應(yīng)有預(yù)期效果，最后退回原地，比如當(dāng)初東北區(qū)域市場花了很大心力，最終卻宣布關(guān)閉，誰來承擔(dān)社會成本？我們改革的成效不能僅僅停留在為后續(xù)工作積累經(jīng)驗和教訓(xùn)的層面上，而要切切實實地帶來社會效益，支撐國民經(jīng)濟又好又快地發(fā)展。
科學(xué)地推進主輔分離
中國能源報：《2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》中提到主輔分離、輸配電改革，您怎么看待這兩者之間的關(guān)系？
夏清：我國電力體制改革目前僅實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開。主輔分離、輸配電體制改革還在探索之中。事實上二者也是相輔相成的。之所以要推行主輔分離，其主旨就是使成本透明化，對輸配電成本實現(xiàn)有效的監(jiān)管。
中國能源報：現(xiàn)在關(guān)于主輔分離的界限有一些爭論，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何界定？
夏清：這一界限的確定必須考慮電力工業(yè)安全穩(wěn)定運行的需要。要將輔業(yè)區(qū)分為非競爭性和競爭性兩類：前一類技術(shù)性和專業(yè)性很強，直接服務(wù)于主業(yè)，后一類技術(shù)性和專業(yè)性相對較弱，易于在一般市場中獲得相應(yīng)服務(wù)，并可通過競爭降低成本。對于前一類輔業(yè)單位，應(yīng)將其繼續(xù)保留在主業(yè)體系內(nèi)，以確保電力主營業(yè)務(wù)隊伍的統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力，減少協(xié)調(diào)成本，在需要的時候“拉得出、打得贏”，保障電力工業(yè)的安全穩(wěn)定運行和持續(xù)可靠供電；對于后一類輔業(yè)，應(yīng)在能夠保證市場充分、公平競爭的前提下，盡快推動其進入市場，通過競爭降低成本、提高質(zhì)量。
中國能源報：那么應(yīng)如何區(qū)分競爭性和非競爭性領(lǐng)域？
夏清：這是一個需要深入探討的問題?？梢酝ㄟ^研究、研討、聽證等程序，邀請業(yè)內(nèi)專家、廠商代表等進行討論，審慎地評估每一類輔業(yè)所涉及的領(lǐng)域與電力生產(chǎn)關(guān)系的緊密程度，明確什么是競爭性領(lǐng)域，什么是不適宜搞競爭的領(lǐng)域，以及該領(lǐng)域是否已經(jīng)具備了開展充分競爭的基本條件。這個過程不能武斷地搞“一刀切”，而要以民主化的過程推動科學(xué)的主輔分離，降低改革的成本。
提高輸配監(jiān)管水平和效率
中國能源報：關(guān)于輸配電體制改革，業(yè)界的觀點傾向于輸配分開，您怎么看？
夏清：輸配分開一定要考慮分離的成本和可獲得的效益。輸配分離并沒有改變配電的壟斷屬性，反而增加了更多的企業(yè)，增加更多的冗員，蓋更多的辦公樓，增加了輸配企業(yè)的運行成本和不同輸配企業(yè)之間的協(xié)調(diào)成本，降低了效率。持這種觀點的人認(rèn)為：輸配分離可增加更多的買方，有利于形成多買多賣的市場競爭格局。事實上，只要我們允許發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易、培育代理散戶的代理商，也可以形成多買多賣的競爭格局，并且后者的改革成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于前者。在當(dāng)前的工作中，可以對電網(wǎng)企業(yè)加強監(jiān)管，提高監(jiān)管水平，如果在多買多賣格局已經(jīng)形成、監(jiān)管已經(jīng)到位的情況下還有問題時，才進一步考慮傷筋動骨的分拆。當(dāng)然，這也只是一家之言，在這一問題上，我希望能與業(yè)界一起作更深入的研究和探討。
中國能源報：那么如何實現(xiàn)對輸配電成本的有效監(jiān)管？
夏清：對輸配電的成本監(jiān)管應(yīng)形成一個有效的信息披露機制，還可以聘請第三方獨立審計，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時進行糾正。這樣改革的成本將降低很多。只要監(jiān)管到位，電網(wǎng)企業(yè)就能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。電力行業(yè)是一個技術(shù)密集型行業(yè)，有很高的技術(shù)門檻，需要較高的監(jiān)管水平和監(jiān)管效率，以及專門的監(jiān)管隊伍；要建立常態(tài)的信息披露機制，在輿論的充分監(jiān)督下，促進電網(wǎng)企業(yè)的自律；更多采用“被動監(jiān)管”，也就是制定好游戲規(guī)則后有問題才監(jiān)管，否則過多的“主動監(jiān)管”只會勞民傷財。
目前大力推進市場化改革條件不充分
中國能源報：關(guān)于電力體制改革，您還有什么建議？
夏清：電力體制改革一方面要堅持市場化的改革方向，另一方面，由于其牽涉面廣、關(guān)系重大，千萬不要意氣用事，為了市場而市場，更不要用計劃的思維搞市場，強行推進電力市場建設(shè)。應(yīng)該在深入研究的前提下，營造各抒己見、暢所欲言的氛圍和條件，理性地分析哪些環(huán)節(jié)可以市場化、怎樣市場化、前提條件是什么，達成共識。要在改革的設(shè)計環(huán)節(jié)就建立判定每個階段改革成效的依據(jù)，建立有效的績效追蹤和問責(zé)制度，不斷提高改革效益，降低改革成本。
目前煤電關(guān)系還沒有理順，電力價格形成和傳導(dǎo)的有效機制尚未建立，在外部條件尚不充分的情形下，尤其是面對“經(jīng)濟最為復(fù)雜的一年”，大力推進電力市場化恐怕還不具備條件。當(dāng)前電力市場建設(shè)的主要任務(wù)是培育市場，完善各種電力市場建設(shè)所需的配套軟件、硬件建設(shè)。市場有一個自然發(fā)育的過程，要遵循其發(fā)展規(guī)律。
