現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》被稱為“環(huán)境保護(hù)的根本大法”，它誕生于1979年，1989年做過修訂，其條款已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的需要。近年來，修法的呼聲日益高漲，針對(duì)如何修法也有許多爭論。
修訂環(huán)境保護(hù)法，如何規(guī)范政府行為？如何解決違法成本低的問題？如何保護(hù)百姓的環(huán)境權(quán)益？記者就此采訪了有關(guān)專家。
如何規(guī)范政府行為？
超過規(guī)劃的發(fā)展速度，絕不能成為政府政績
“除了環(huán)境指標(biāo)不能按期完成，我們國家五年規(guī)劃的其他指標(biāo)都超額完成了。”中國環(huán)境保護(hù)界的元老曲格平先生曾經(jīng)這樣感慨。
“多快的發(fā)展速度，就得付出多大的環(huán)境代價(jià)，這是完全可以計(jì)算得出來的。從某種角度說，對(duì)經(jīng)濟(jì)增速的追求，可能讓政府成為環(huán)境的破壞者。”北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授這樣說。
能否用法律約束政府的行為？中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)副理事長楊朝飛認(rèn)為，很多發(fā)達(dá)國家都是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾最尖銳、最突出的時(shí)期，制定了專門約束政府行為的環(huán)保法律法規(guī)。
“從我國來講，目前的環(huán)保法律法規(guī)，都是在規(guī)范企業(yè)行為，還沒有一部能規(guī)范政府行為。”楊朝飛說，我國對(duì)環(huán)保法的定位一直不明晰，修法時(shí)同樣面臨這樣的困惑。其實(shí)，無論是定位于基本法，還是定位于綜合性法律，都可以以法條的形式規(guī)范政府行為。
如何在修法中體現(xiàn)約束性？汪勁認(rèn)為，雖然在上世紀(jì)80年代就提出環(huán)境保護(hù)是基本國策，但保護(hù)優(yōu)先的原則一直沒能在法律中明確體現(xiàn)，更沒有在決策中落實(shí)。這次修法，首先就應(yīng)確立“保護(hù)優(yōu)先”的原則，要讓這一原則發(fā)揮效力，絕不是簡單地在某個(gè)條款中加幾個(gè)字就可以解決的。
如何體現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先？汪勁建議，必須在法律條文中寫明政府在編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響與資源承載能力進(jìn)行評(píng)估，當(dāng)發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)（如GDP）超過資源環(huán)境的承載能力時(shí)，保護(hù)優(yōu)于開發(fā)。這才是名符其實(shí)的保護(hù)優(yōu)先。
汪勁說，以往的法律也談到應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)納入五年規(guī)劃，但是沒有規(guī)定如何納入，五年規(guī)劃中環(huán)境保護(hù)的篇章，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展篇章各說各話、相互脫節(jié)。因此，在制定五年規(guī)劃時(shí)，必須要以資源環(huán)境承載能力作為參考指標(biāo)，最高發(fā)展決策一定要考慮環(huán)境現(xiàn)狀、承載能力和改善空間。
具體而言，在制定五年規(guī)劃綱要時(shí)，要有專門的法律程序?qū)ζ溥M(jìn)行環(huán)境衡評(píng)，并將意見提交人大審議。這樣，人大代表在審議綱要時(shí)就可以做到心中有數(shù)，對(duì)發(fā)展速度等提出意見。
同時(shí)，全國及各地在實(shí)施規(guī)劃過程中，必須嚴(yán)格執(zhí)行增速限制，超過規(guī)劃的發(fā)展速度決不能成為政績。一個(gè)地方發(fā)展若有余力，政府應(yīng)將余力投入環(huán)境改善。修改環(huán)境保護(hù)法在規(guī)范政府行為的法律表述中，必須要求各級(jí)政府在每年的政府工作報(bào)告中，增加環(huán)境質(zhì)量和重要數(shù)據(jù)指標(biāo)的變化情況，并向社會(huì)公布。
如何提高違法成本？
處罰違法的個(gè)人，要比單罰違法企業(yè)有效得多
解決違法成本低的問題，是環(huán)保法修法繞不過去的一個(gè)坎。
“解決違法成本低的基本前提，是全社會(huì)對(duì)法律的尊重和認(rèn)同，在此基礎(chǔ)上需要涵蓋三個(gè)方面內(nèi)容，即合理的制度設(shè)計(jì)、良好的市場(chǎng)機(jī)制、加大對(duì)違法行為的懲處力度。”汪勁說。
幾年前，在修訂《水污染防治法》時(shí)，有些學(xué)者提出“按日計(jì)罰”的框架，但是反對(duì)者認(rèn)為它會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，這一計(jì)罰方式?jīng)]能獲得通過。
“按日計(jì)罰”真的會(huì)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)嗎？汪勁說：“‘按日計(jì)罰’并非針對(duì)所有企業(yè)，而是對(duì)那些不遵守行政命令且屢教不改企業(yè)的懲處方式，這種辦法在世界許多國家都行之有效。那些看到可能增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的人，怎么沒看到企業(yè)持續(xù)違法行為所加重的環(huán)境污染及其相應(yīng)的社會(huì)負(fù)擔(dān)呢？”
汪勁透露，目前“按日計(jì)罰”方式已初步被修法者接受，有望成為現(xiàn)實(shí)。
楊朝飛建議，此次修法，應(yīng)該提出幾個(gè)原則性的罰則意見，比如罰款額度要設(shè)立基準(zhǔn)年份，將物價(jià)指數(shù)考慮進(jìn)去，不必確定具體數(shù)額，這樣一些專門的法律就可以根據(jù)這些原則制定具體的罰則。
汪勁認(rèn)為，在完善懲罰制度的同時(shí)，還要有良好的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制，讓企業(yè)有辦法將環(huán)境成本合法轉(zhuǎn)移出去，比如排污權(quán)交易、污染責(zé)任險(xiǎn)等等，這樣既鼓勵(lì)企業(yè)減排，又減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)管部門常常面臨強(qiáng)制手段缺乏的尷尬。對(duì)此，汪勁建議在修法時(shí)賦予監(jiān)管部門更多強(qiáng)制手段，以震懾違法行為。
另一個(gè)問題是，現(xiàn)有的刑罰難以遏制環(huán)境違法與犯罪的發(fā)生。雖然環(huán)保法規(guī)定的行政罰制裁和刑法規(guī)定的刑罰制裁可以通過違法行為程度銜接，但是由于違法責(zé)任主體在立法上的不銜接，追究個(gè)人刑事責(zé)任非常不易。
“這是因?yàn)槲覈男塘P制裁采個(gè)人責(zé)任主義，構(gòu)成污染環(huán)境犯罪屬于破壞社會(huì)管理秩序罪，且需以違法為前提；環(huán)保法上的制裁則采單位責(zé)任主義，即主要追究違法企業(yè)的責(zé)任而非個(gè)人。”汪勁說，在環(huán)保法修訂中，應(yīng)為追究個(gè)人責(zé)任奠定基礎(chǔ)。
他建議，應(yīng)當(dāng)將對(duì)負(fù)有遵從義務(wù)的操作人員及管理人員作為處罰對(duì)象，將環(huán)保法法律責(zé)任的修改與《治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定銜接。“哪怕每人只罰款500元，或者拘留5日，都要比單罰企業(yè)有效得多。”
最高人民法院研究室副主任孫佑海認(rèn)為，再嚴(yán)的法律，沒有強(qiáng)有力的執(zhí)法都是白搭。解決違法成本低的問題，還要加大對(duì)監(jiān)管部門執(zhí)法不力問題的問責(zé)，決不能讓監(jiān)管方與污染制造者形成利益共同體。
如何保障百姓權(quán)益？
明確界定公民有哪些環(huán)境權(quán)益，在法律上予以保障
紫金礦業(yè)潰壩、康菲公司溢油、龍江河鎘污染……一系列重大環(huán)境事故發(fā)生后，百姓的環(huán)境權(quán)益都受到不同程度的侵害，追要賠償卻比登天還難。
近年來，我國的環(huán)境資源案件數(shù)量較多，而且呈逐年上升趨勢(shì)，但環(huán)境民事案件數(shù)量很少，許多重大環(huán)境污染糾紛未能進(jìn)入訴訟程序。
之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)榉蓪?duì)公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)缺乏明晰界定。
楊朝飛認(rèn)為，在環(huán)保法修訂中，這個(gè)疏漏一定要補(bǔ)上。必須講清楚人要生活在一個(gè)什么樣的環(huán)境里，每個(gè)人的環(huán)境權(quán)益都應(yīng)得到保障。這是環(huán)境損害救濟(jì)制度等一系列環(huán)境權(quán)益保護(hù)制度的基礎(chǔ)。
汪勁認(rèn)為，公民的環(huán)境權(quán)，包含知悉權(quán)、建言權(quán)、建言獲得尊重的權(quán)利、獲得救濟(jì)的權(quán)利等四個(gè)具體內(nèi)容，這些權(quán)利都應(yīng)該在環(huán)保法修訂中有清晰的表述。
以公民的環(huán)境知悉權(quán)為例，即使一些環(huán)境信息尚在涉密期，也應(yīng)該依據(jù)有關(guān)程序給百姓一個(gè)交代，不能以一句“這是機(jī)密”搪塞。
采訪中，幾位專家不約而同地提到環(huán)境救濟(jì)權(quán)中的公益訴訟問題。目前，一些由律師發(fā)起的環(huán)境公益訴訟，其實(shí)都沒有嚴(yán)格的法律依據(jù)，可以說是在打法律的擦邊球。他們認(rèn)為，環(huán)保法修訂中一定要明確規(guī)定公益訴訟的主體、特別是要明確哪些國家機(jī)關(guān)享有訴權(quán)，做好與《民事訴訟法》的銜接。
孫佑海認(rèn)為，民事訴訟法中有關(guān)公益訴訟的規(guī)定，主體范圍還相對(duì)較窄，環(huán)保法的修訂中，不妨在環(huán)境公益訴訟方面對(duì)“有關(guān)組織”加以界定。
“在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，我們更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)公民環(huán)境權(quán)益的保障，這需要在法律上加以體現(xiàn)。”楊朝飛說。
有人擔(dān)心，保障公民環(huán)境權(quán)容易“矯枉過正”。汪勁認(rèn)為，環(huán)保法律寧可嚴(yán)，也絕不能松。“保護(hù)環(huán)境，就是保護(hù)人民利益，寧可矯枉過正，也不能讓好不容易修訂的環(huán)保法再像豆腐一樣軟！”
鏈 接
現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的相關(guān)表述
政府責(zé)任：
第十六條 地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。
對(duì)企業(yè)的約束：
第二十八條 排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位，依照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)，并負(fù)責(zé)治理。水污染防治法另有規(guī)定的，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行。
第二十九條 對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理。
第三十九條 對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，除依照國家規(guī)定加收超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款，或者責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。
前款規(guī)定的罰款由環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定。責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。
公民的環(huán)境權(quán)益：
沒有做出界定或解釋，只在第四十一條中提及 “造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失”。
