電力市場競爭局面尚未形成
中國能源報(bào)：自2002國務(wù)院發(fā)布《電力體制改革方案》，電改十年過去了。上世紀(jì)九十年代頒布的《電力法》及其配套的電力行政法規(guī)和部門規(guī)章至今還基本維系原有格局不變。而與此同時(shí)，一次能源法制建設(shè)進(jìn)程卻加快，如《煤炭法》已先后兩次修正；石油天然氣方面也出臺(tái)了《石油天然氣管道保護(hù)法》，電力法制建設(shè)是否應(yīng)該及時(shí)順應(yīng)國家能源安全和戰(zhàn)略的需要？
方仲炳：《電力法》不能滿足現(xiàn)實(shí)需要是不爭的事實(shí)。現(xiàn)在的電力發(fā)展?fàn)顩r、管理模式、國家法治進(jìn)程，都有質(zhì)的飛躍。是先修訂《電力法》還是先出臺(tái)《能源法》，學(xué)界和政府管理者之中都有不同意見?！赌茉捶ā罚ㄕ髑笠庖姼澹┑难杆俟迹尨蠹铱吹搅宋覈茉戳⒎ǖ南Ｍ?；但有中國特色的社會(huì)主義法律體系基本形成之后，修改《電力法》的呼聲又占了上風(fēng)。目前，是先出臺(tái)《能源法》還是先修改《電力法》，可能要等到明年換屆以后才可能有答案。
石油、煤炭等一次能源領(lǐng)域的法律比較完善，是因?yàn)槠浞缮婕胺秶凰朴陔娏︻I(lǐng)域法律涉及范圍廣泛。煤炭行業(yè)目前除了安全生產(chǎn)領(lǐng)域之外已經(jīng)基本市場化，而石油從前在我國能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略地位至關(guān)重要，原油價(jià)格是衡量一個(gè)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況指標(biāo)，其壟斷地位也在一定程度上決定了其法律體系地位。1996年進(jìn)行的電力行政管理體制改革促使了《電力法》的出臺(tái)，因此說，一個(gè)行業(yè)在國家的戰(zhàn)略地位也決定了該行業(yè)的法律地位。
能源不僅關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還涉及到國家安全。隨著《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》的出臺(tái)和生效，修改《電力法》的緊迫性日益顯現(xiàn)。
中國能源報(bào)：《電力法》遲遲未能修改，您認(rèn)為是出于哪方面的考慮？
方仲炳：我國改革開放30余年來，電力領(lǐng)域經(jīng)歷了1997年成立國家電力公司和2002年國務(wù)院《電力體制改革方案》（國發(fā)[2005]5號(hào)文件）的出臺(tái)兩大變革，5號(hào)文件提出“打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系”的改革目標(biāo)，和實(shí)施廠網(wǎng)分開、競價(jià)上網(wǎng)、建立電力市場、成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制等改革任務(wù)。但目前看來，電力改革更多停留在體制上和形式上，沒有真正實(shí)現(xiàn)市場競爭的局面。改革任務(wù)中提到的公平競爭、競價(jià)上網(wǎng)的理想局面至今沒有實(shí)現(xiàn)，電價(jià)改革處于利益敏感的區(qū)域，常年來“市場煤、計(jì)劃電”的局面也使發(fā)電企業(yè)沒有虧損壓力，發(fā)電企業(yè)盈利的出發(fā)點(diǎn)不是為了充分競爭?！峨娏Ψā分噪y修訂，也在于決策者需要考慮修改《電力法》之后能用多少年，改了之后有多大作用。下一步電力改革的方向和目標(biāo)不明確，修改《電力法》有難度。
華北電力大學(xué)在1997年和當(dāng)時(shí)國家電力公司合作出版了我國第一本《電力法教程》。在編寫教材過程中，選取內(nèi)容和控制深度遇到了不少難題?；凇峨娏Ψā分两裆形从行薷?，教材也沒有太大變動(dòng)，但是教師在授課的時(shí)候，必須把2002年電力體制改革之后的電價(jià)政策、電力市場競爭等內(nèi)容不斷更新，以適應(yīng)當(dāng)前的需要。
電力監(jiān)管等重要內(nèi)容亟待完善
中國能源報(bào)：現(xiàn)有的《電力法》在內(nèi)容上十分簡單。
方仲炳：《電力法》是個(gè)小法，歷史很短，不像刑法、民法有深厚的理論基礎(chǔ)和歷史變遷?！峨娏Ψā返捏w例和我國目前的、其他法律的體例結(jié)構(gòu)相似，如總則、規(guī)定《電力法》基本原則（誰投資誰受益、電力設(shè)施特殊保護(hù)、電力企業(yè)法人制）、立法目的、法律適用范圍等；之后的章節(jié)基本都是按照電力生產(chǎn)環(huán)節(jié)來定的，如電力建設(shè)、電力生產(chǎn)和電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電力設(shè)施保護(hù)和農(nóng)村電力建設(shè)、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等。電力工業(yè)部撤銷后，項(xiàng)目審批、制定電價(jià)等諸多行政管理職能分散到發(fā)改委、電監(jiān)會(huì)、國資委等多個(gè)政府職能部門或者事業(yè)單位，大量原有電力工業(yè)部的工作人員變成了企業(yè)的工作人員。從法律修訂角度來看，《電力法》修訂采用什么體例，我個(gè)人認(rèn)為沒有太大關(guān)系，無非就是寫在一起和分章節(jié)的問題。如《勞動(dòng)法》中有勞動(dòng)合同，但實(shí)踐中的問題較多，又出臺(tái)《勞動(dòng)合同法》。作為國家層面的法律，內(nèi)容更關(guān)鍵。
中國能源報(bào)：《電力法》中哪些內(nèi)容已經(jīng)比較完善，哪些內(nèi)容亟待修訂補(bǔ)充？
方仲炳：《電力法》的電力設(shè)施保護(hù)這一部分內(nèi)容比較充分完備，因?yàn)橄嚓P(guān)內(nèi)容在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)有規(guī)定。電力設(shè)施必須予以特殊保護(hù)，電力建設(shè)和生產(chǎn)中的環(huán)境保護(hù)問題也有共識(shí)。其中，《環(huán)保法》中的“三同時(shí)”到《電力法》中的“四同時(shí)”，現(xiàn)在很多地方環(huán)保局對電廠有明確的排放要求和環(huán)境達(dá)標(biāo)期限。《電力法》中有些在90年代作為理想目標(biāo)的設(shè)計(jì)，今天已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。
但《電力法》在許多方面還需要明確。比如國家電力行政執(zhí)法檢查權(quán)的問題，即國家如何行使電力行政管理權(quán)力，這一章節(jié)在電力體制改革之后顯得更加不清晰。電改之后，國家電監(jiān)會(huì)成立，但電監(jiān)會(huì)的權(quán)利有多大？國家電監(jiān)會(huì)有沒制定電價(jià)和審批項(xiàng)目的權(quán)力，甚至沒有真正意義上的處罰權(quán)，目前比較明確的就是市場監(jiān)管和頒發(fā)電力許可的權(quán)力。目前電力設(shè)施被破壞、竊電很難處罰，都與國家行政管理不明確有關(guān)。
修改《電力法》的核心不得不涉及電價(jià)。雖然國家有《價(jià)格法》，但我國目前不同電價(jià)的形成機(jī)制是否合理，如何完善都有待改革和創(chuàng)新。我個(gè)人覺得，電價(jià)問題應(yīng)該是關(guān)鍵。同網(wǎng)同價(jià)、競價(jià)上網(wǎng)的電力市場還很不完善。至于電力建設(shè)模式，如BOT、EPC等，不因?yàn)殡娏Χ厥猓欠襁M(jìn)入《電力法》，值得商榷。
中國能源報(bào)：正如您說，現(xiàn)有的《電力法》在監(jiān)督檢查這部分，只強(qiáng)調(diào)電力管理部門依法對電力企業(yè)和用戶執(zhí)行電力法律、行政法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，供電企業(yè)對電力用戶的用電檢查在執(zhí)行中受到挑戰(zhàn)。
方仲炳：電力工業(yè)部時(shí)期，電力的監(jiān)管十分明確，發(fā)生竊電等問題，電力工業(yè)部會(huì)主動(dòng)聯(lián)系公安部門等部門。有的電力局還專門與公安局成立用電檢查大隊(duì)或者電力110。電力工業(yè)部撤銷以后，行使電力設(shè)施保護(hù)職責(zé)的到底是誰，存在互相推諉的現(xiàn)象。北京市出臺(tái)了《北京市預(yù)防和查處竊電行為條例》，這件事情值得我們思考：誰來從制度層面推動(dòng)地方立法和國家立法？企業(yè)推動(dòng)立法的可能性很小，我們更需要政府的力量，但是目前地方政府中沒有專門的機(jī)構(gòu)。老百姓有句俗話，“會(huì)哭的孩子有奶吃”，現(xiàn)在改為“話語權(quán)”。電力行業(yè)缺少了國家層面的代言人，有些困難和難題就比較難以解決。
中國能源報(bào)：《電力法》第二十五條中規(guī)定供電營業(yè)區(qū)的劃分，應(yīng)當(dāng)考慮電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和供電合理性等因素。一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)。這一條被許多電力行業(yè)人士被認(rèn)為是阻礙可再生能源和分布式能源發(fā)展。
方仲炳：石油、煤炭等行業(yè)的產(chǎn)供銷可以分開，電力的物理傳播特性決定一個(gè)供電營業(yè)區(qū)內(nèi)設(shè)立多個(gè)供電營業(yè)機(jī)構(gòu)比較困難，要實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)充分的市場競爭比較難。電網(wǎng)的結(jié)構(gòu)有其地域因素和安全因素，一個(gè)區(qū)域同時(shí)并存多個(gè)電網(wǎng)公司是不實(shí)際的，蒙西電網(wǎng)、南方電網(wǎng)就充分體現(xiàn)了電網(wǎng)的區(qū)域性。
再者，隨著可再生能源并網(wǎng)的規(guī)模逐漸增大和分布式能源的發(fā)展，很多人對《電力法》第二十五條提出異議，電網(wǎng)公司主導(dǎo)的風(fēng)電并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)被不少風(fēng)電企業(yè)詬病。然而，目前風(fēng)電的穩(wěn)定性和電網(wǎng)的安全性仍有矛盾。我個(gè)人認(rèn)為，電改走到今天，實(shí)現(xiàn)完全市場化很不樂觀，采用招投標(biāo)機(jī)制審批電源項(xiàng)目、競價(jià)上網(wǎng)等市場化手段目前難以做到。此外，電源項(xiàng)目的審批還涉及到資源、環(huán)境等地理因素，因此，如何在市場和計(jì)劃的過程中做到平衡在現(xiàn)階段顯得更為重要。
試將電力行業(yè)變?yōu)楣?/strong>
中國能源報(bào)：在如今我國電力市場改革進(jìn)展緩慢的條件下，如何在當(dāng)前的電力市場和法制環(huán)境下做到平衡？
方仲炳：電力體制改革和我國各方面改革都息息相關(guān)，我們不可能走回到“國家辦電”的老路，也不可能將電力完全市場化，發(fā)電、供電都實(shí)行市場競爭。電力體制改革中，“拆”的任務(wù)已經(jīng)完成或者大部分完成，下一步是如何“建”。國家嘗試能源辦、醞釀能源部，都是探索。不管是大部制還是專門細(xì)分行業(yè)部門，都涉及到分權(quán)的問題。
我認(rèn)為在當(dāng)前的電力市場和法制環(huán)境下，我國電力企業(yè)實(shí)現(xiàn)真正的市場化要破除壟斷因素，也要充分考慮國家戰(zhàn)略安全問題。是否有可能將電力企業(yè)變成公益企業(yè)是值得我們探討的。從企業(yè)盈利能力看，國家資源壟斷企業(yè)的盈利數(shù)字沒有實(shí)質(zhì)意義，銀行和石油等行業(yè)盈利數(shù)額大，盈利能力強(qiáng)并不代表他們的管理水平高。電力市場開放了，現(xiàn)在只是電力建設(shè)市場和原煤市場開放了。鋼材、煤炭、環(huán)境、人力成本都與市場有關(guān)，電價(jià)，特別是銷售電價(jià)與市場無關(guān)。這種一頭堵的局面不解決，電力改革很難有根本性改變。上網(wǎng)電價(jià)放開以后，國家通過資源稅等手段平衡各種電價(jià)之間的矛盾。例如水電是清潔又經(jīng)濟(jì)的電源，但是建設(shè)投資很大，周期很長，但建成后只要老天爺賞臉，就坐收漁利，我們可以通過征收水資源稅的方式提升水電價(jià)格?，F(xiàn)在很多企業(yè)投資太陽能、風(fēng)能，投資收益中的一大部分就是國家的財(cái)政補(bǔ)貼和支持；火電上脫硝脫硫設(shè)施，國家給脫硫脫銷電價(jià)；清潔能源發(fā)電，碳交易也是收益。如果合理征收資源稅的話，將會(huì)吸引更多的人成為電源建設(shè)和供電主體，在保證安全的前提下，將電力事業(yè)變?yōu)楣媸聵I(yè)。
《電力法》的修改，要結(jié)合我國法治建設(shè)進(jìn)程，要結(jié)合《合同法》、《物權(quán)法》、《公司法》等實(shí)體規(guī)定，要考慮《環(huán)境保護(hù)法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》的相互協(xié)調(diào)，還要做到與《煤炭法》、《水法》等資源法的銜接。
